创城运动中的组织动员:网格化发包与注意力竞争

时间:2021-07-20 16:17:19 浏览量:

方熠威

[摘  要] 城市荣誉称号在城市时代附着了多重意义。因非常规任务的性质,地方政府多通过运动式治理来进行“创城”,但城市场域“陌生人社会”的特征日趋凸显,与集中动员之间形成逻辑上的张力。以“干部下沉”为主要表象的组织动员机制成为了消弭二者间距的关键变量。该机制以事本逻辑和运动逻辑串联,具体机理包括“事本主义”输入、“网格化”发包、“注意力”竞争和“有效性”输出,实现了全面覆盖的城市动员格局。G省A市的“创国卫”行动充分验证了该机制,并达成了“一次申报、一次通过”的既定目标。然而组织动员的不可持续性、干部的权责分离、科层的条块分割以及国家与社会的单向关系等问题并没有因此得到根本性改善。运动式治理可作为“过渡性”治理工具存在,但仍要促使其向长效治理转变。

[关键词] 地方政府;运动式治理;非常规任务;创城

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479(2021)01-0108-12

一、问题的提出

实现城市治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键要义,然而,其内在要求既主张精细化又强调整体性,二者无论在理论上还是在实践中都存在不小的张力,凸显了本就紧张的城市治理压力。与此同时,地方之间的竞争已经渐强地投射在城市之中,并且标尺日趋多样化。在这种新的治理竞赛中,塑造自身品牌效应愈发重要,因而被“认证”过的“国家卫生城市”、“国家文明城市”等“国字号”头衔累加附着了多重意义,获得了越来越多的关注。

城市治理的主体——地方政府作为代表性公共组织长期面临着一组深刻的组织学矛盾,即为完成公共事务治理的稳定性需要与其外部环境动态变化的适应性需要之间的矛盾,其背后牵连的是常规科层治理和非常规运动式治理间的权衡问题。具体而言,如国家级荣誉的评选,间隔多年才有一次,对于地方政府来说,则是其公共事务谱系之外的非常规任务。在学界的视野中,这种任务多具有突发性和临时性,更为重要的是,大多附有较强的政治性,无法用现成的经验、程序、规则解决,往往造成常规治理手段失灵,给属地公共事务管理的责任者增加额外压力和刚性约束。从这个意义上说,具有力度大、效率高等特点的运动式治理似乎就成为了完成“创城”任务的一个合适答案。

然而,政治任务的作用机理一般依循的是压力型体制的线性传导路径,而城市治理的布局安排则大多通过网络化的形态来实现对人口和空间集聚地的覆盖。特别是随着一元政治经济体制被打破,我国整体性社会向分化性社会转化,投射在城市中表现为“单位社会”的离场和“陌生人社会”的入场。离散型的社会形态与运动式治理内核——集中动员形成了逻辑上的张力。地方政府不得不利用自身的组织体系消弭二者间距,确保治理资源的充分集中和治理绩效的快速产出。值得思考的是,给定既有科层体系的“条块”分割特点,“创城”等“运动”实践中的动员要如何实现?关键变量又是什么?本文旨在对这一问题进行探讨,就相关理论与学界展开对话,并以G省A市开展“创国卫”工作为案例进行实证分析,观察地方政府组织动员的行为逻辑及运行机制。

本文的安排如下:第一部分,回顾以往对运动式治理的相关研究,并提出本文的学术视角和研究旨趣;第二部分,分析地方政府进行运动式治理的逻辑,在此基础上提炼出一个关于“创城”运动中组织动员机制的分析框架;第三部分,依据半结构化的叙事形式对案例进行描述和展示,探究A市如何通过“干部下沉”等环节进行“运动”动员并最终实现“创卫”;第四部分,对全文进行简要回顾,提出留存的问题以及本文的不足,并对今后可开展的研究进行讨论。

二、研究综述:理论视野中的运动式治理

运动式治理指拥有一定权力的政治主体凭借自身的权力和权威,通过政治动员等手段集中各方资源和力量,调动内外部成员积极性,进行有针对的重点治理,以实现既定目标、任务的行为。虽然国内话语体系直到2004年才第一次明确提出“运动式治理”概念[1],但后续的研究发现,它作为政府行为中的特殊现象,长期且广泛地存在于我国公共事务中,成为了一种典型的治理工具,甚至可以被认为是我国国家治理逻辑的重要组成部分。[2] 运动式治理虽然表现出运动的特征,但本质仍是“治理”而非“运动”,关键就在于其核心目标是解决外生或内生的具体问题,以获得(或实现)相应的治理绩效,并且在作用路径上大多呈现出自上而下的发动特征。基于此,它一般被视作弥补常规治理不足的非常规治理方式,质言之,则是打破科层制治理模式和体系,以一种新的工具补充对公共事务治理的制度供给。但与此同时,囿于人格化、短期性和不稳定性等局限的存在,又使其一直被质疑与现代治理理念及其价值相悖,因此学界对于相关主题的讨论热度居高不下。

一般认为,治理资源的有限性与治理任务的复杂性之间的矛盾构成了出现运动式治理行为的根本逻辑。从这个起点展开,考虑到我国国家建设中基础性权力滞后的客观事实,运动式治理表现出国家统合(或吸纳)社会的特点。具体而言,国家本就对社会改造有着强烈的兴趣,并对取得相应的绩效有着强烈的需求,当卡里斯玛权威树立,国家能够打破制度界限,调动一切因素以实现自身的既定目标。[3] 站在社会的角度,可以看到的是,社会化?量对减轻科层化常规治理所?临的资源紧张问题能够起到消解的作用,因此,国家治理主体会表现出在科层化和社会化(运动特征)之间的权衡和摇摆。[4] 另外,以历史观察为切入点,我国是一个有着深厚动员传统的国家,很长时间以来,社会动员成为了社会治理的主要方式,从这个层面上来说,“间歇性社会控制”就成为了国家治理的一个基本特征。[5] 虽然有学者提出,技术治理已经取代总体支配成为了社会控制的新手段,但是,当前的技术治理却常常被权威所利用,背离了其消解权威的本质。[6]

如上文所述,运动式治理被视作是对常规化科层治理的补充,据此而言,前者产生的原因也可能来自后者本身的缺陷。一方面,科层制及其组织模式与我国的权力分布之间存在张力,表现出单一制国家央地分权的悖论,而为消弭或缓和有效治理的困境,中央惯常通过权威体制的强国家能力推动自上到底的运转 [7] [8] [9];另一方面,科层组织内部本身又存在固有的矛盾,具体则可以理解为绩效偏好与部门分割间的逻辑冲突,对于责任主体而言,为弥合由此引发的治理真空,在“父爱主义”驱动下,利用“惟上负责制”組织特性激发了行政动员。[10] [11]

总的来看,“国家统合社会”和“政府体系的集体行动”虽然是两种分析路径,但彼此之间是相容的,实际上交互性地阐释了运动式治理的核心旨要,即更好地实现“上”与“下”、“内”与“外”的联合作用。

运动式治理的这种“集中资源”和“集体行动”,较为清晰地表现出“准线性”的特点,各节点皆为后序节点的必要条件,主要包括类军事化组织、政治动员、意识形态宣传、合力攻坚和监督评估等要件。[12] 在这一过程中,“碎片化”的权力关系被悄然塑造为“全局性”配合关系,实现了由“弱”到“强”的演化过程 [13],并基于此,生成了一种新的、简单化的行为机制,杨志军、肖贵秀将其概括为“部署会议—制定和出台?动?案—全面执行行动?案”。[14] 但如果承认运动式治理是一种非常规的、特殊的治理方式,那么紧接的问题便是这种行为(或思维)方式是否能够或以何种方式创造公共价值,又是否具有可持续性。

在关于该行为的有效性讨论中,王洛忠、刘金发认为运动式治理行政成本高, 但大多治标不治本, 效益低下。[15] 孫峰、魏淑艳指出这种模式更多表现出一种碎片化治理模式的特点,与有效性相悖。[16] 但倪星、原超、王连伟、刘太刚、王辉等则从工具理性的角度给予了运动式治理肯定的评价,他们主张回到这一行为模式的生成逻辑上来审视其价值,认为它通常能够较好地满足既定的目标——处理紧急的事务。[17] [18] [19] 而在来自合法性层面的讨论中,徐晓林、朱国伟、王凛然认为,运动式治理在既有社会制度环境下实现了统治者与制度、社会大众的双向互动,应该予以肯定。[20] [21] 杨志军将有效性与合法性结合起来思考,指出绩效目标的满足使得运动式治理俘获了政治合法性,更准确说是绩效合法性。[22] 但是在黄科看来,运动式治理是以削弱制度、法规、合法程序为代价,换取治理的效率,违背了法律层面的合法性。[23] 多种观点的冲突实质来自于逻辑起点的不同。我们认为,囿于治理资源的集聚不可长时间维持,单一运动式治理,亦或说某个运动式治理的过程,无法创造长效公共价值,但是作为一种工具、手段的运动式治理却仍会经常出现,其中必然存在合理性,而这种合理性在不同情境中不断具象化。

梳理现有文献可以发现,学界的新近研究正逐渐聚焦具体的案例过程,以打开运动式治理的内在机理,但是尚未给予解释的领域仍然存在。我们认为,在诸如“创城”等城市场域内的运动式治理中,其动员机制的运作模式是值得思考的。一方面,总体性社会向分化性社会的转化给动员增添了逻辑阻碍,而在具有“陌生人社会”特质的城市场域表现得尤为明显;另一方面,就“创城”本身而言,虽然单次评选时间短且两次之间间隔长,但是城市荣誉称号样目繁多,可能会迫使地方政府的“运动式治理”表现出组织化或常规化的趋势。此外,相关研究对于干部群体的观照也并不充分,而事实上,干部群体(亦可理解为“政府的人力资源”)是具体的落实者和执行人,“如何将他们充分地调动起来”必然成为城市运动成功与否的关键所在。因此,我们尝试在组织动员机制的视角之上提出一个新的分析框架对这些问题进行回应,并引入一个典型案例予以检验,期望能就前述理论与学界进行对话和互动。

三、分析框架:创城运动中的组织动员机制

一般而言,因果机制(“Mechanism”)常常被视为输入(自变量“Input”)和产出(因变量“Output”)之间的联系,其形象化表达为“如果I,经由M,则O”(见图1)。在本研究中,我们的主要重心在于打开创城运动中的“M”黑箱,但必须要说明的是,“I”和“O”也同样重要,二者将分别作为逻辑起点和终点,帮助我们更好地观察“M”的作用机理。

(一)“事本主义”输入

地方治理作为国家治理的一个重要部分,其要旨在于消解或缓和治理资源的有限性与公共事务的复杂性之间的矛盾。在国家治理场域下,当国家事实上成为卡理斯玛权威,政府(特别是中央政府)作为国家的主要代表自然而然扮演着权威执行者的角色,利用政治权力将行政问题转化为政治问题开展“运动”,即用政治逻辑替代行政逻辑,这也被视为是运动式治理的基本逻辑。但是,地方政府在习得这一治理模式的过程中,基于自身的特性及其衍生的行为逻辑转变了运作方式和思维理路,主要表现之一就是根据所处的制度环境和技术环境调整了组织动员机制,突出强化了“事本主义”逻辑。

改革开放以后,中国的政治和行政权力被分割,具有了“地方主义”特点。[24] 地方政府一方面成为了属地上的权威代理者,另一方面也作为“委托—代理”中的行政承包方必须承担起属地内所有公共事务的管理责任。[25] [26] [27] [28] 但在分税制改革后,财权的配比向中央倾斜,地方政府事实上进入了财、事、权不对等的困境之中。在面对常规事务时基本能够应付自如,但是当非常规任务出现时,处在承包方责任增强压力下的地方政府不得不利用其权威代理者的身份对非常规任务压力进行消解。[29] 非常规任务区别于常规任务,具有不确定性、临时性和突然性等特点,无法用原有框架和常规程序解决,必须打破结构化的组织方式和行为方式完成。[30][31] 其中,以“创城”为代表的非常规事务大多具有很强的政治性,考虑到地方政府官员基本都处在政治晋升锦标赛体制下,并且这种模式的竞争准绳已经由以GDP为核心向多元指标转变,对“政治”的考量比重越来越大。[28] 但也正是从这个意义上讲,非常规任务又为地方政府及其官员提供了一个机遇,即如果能够顺利完成非常规任务,将展示自身的治理能力,从而获得上级的重视,在晋升竞争中取得优势。

给定非常规任务的突然性和限时性,以及由此衍生的压力和动力,地方政府进入了一种以强事本主义为指导的行为模式中。虽然可以认为,行政本身就是事本主义的,但是在这一情境下,多维的事务执行模式变成了单维的任务完成模式,呈现出“折叠”的特点 [32],与之相应的,理性科层制组织所固有的专业性、去人格化和稳定性的优点反转为弊端,而其原有的弊端(如横向间部门的联系缺失)也被无限放大了。因此,需要一种新的组织形态与之进行配套。非常规组织(亦称为“任务型组织”)便自然成为了运动式治理的第一要件,它所具有的准军事化特点,在动员过程中能够展现出较强的组织优势。值得提及的是,非常规组织的生成不是跳脱既有体系的“平行另立”,而是在科层基础上的“叠加再造”。这是因为,变化组织制度需要重新获取合法性,在非常规任务压力本就比较大的情况下,沿用科层体制对其进行适当的调整,能够最大程度减少因合法性而产生的摩擦。组织再造后,上级政治权威成为了关键因素,为之后“运动”的进行提供了基础,也为地方政府展示自身重视程度建造了重要途径。而对于非常规组织来说,缓解治理资源的结构性短缺是其最重要的工作,在面对“创城”任务时,利用自身的权威将存量资源集中在对口之上,是解决这一问题最现实的办法,其中的必要条件是完成政府体系内与外、上与下之间的协调和联动,而在这一过程中,“运动”逻辑逐渐彰显出来。

(二)“网格化发包”

制度环境和技术环境对于组织的生长与变迁起着重要的约束作用。韦伯所归纳的经典科层制组织与我国的政治传统和政治制度之间本就存在不小的张力,这种张力一方面来自于单一制国家复杂的上下级(特别是央地之间)关系,另一方面来自于官僚体系内独特的政治激励制度。[33] 因此,我国政府的科层体系事实上更多是一种外在的特征和表象,而其运行的核心机理更接近于“委托—代理”关系,具体表现为,“在一个统一的权威之下,在上级与下级之间嵌入了发包的关系” [28],并借代理制的优势缓和权威体制的弊病。[7] 这种机理在我国各层级的治理场域中呈现出质里趋同而形态各异的特点,具体而言则是围绕着“发包—承包”关系为核心的总体制度环境及其逻辑不变,而其运行机制则随着主体所属场域的技术环境变化做出自身的调适,在城市中主要表现为网格化发包模式的建立。

城市既是经济共同体,也是政治共同体、社会共同体,因此,它不仅具有市场属性,也同时具有国家属性和社会属性。[34] 城市治理的有利条件理想化地表现为信息和政策在空间上的扩散通畅,而现实面向却是“陌生人社会”特质所导致的动员下沉困境及其衍生的可及性缺陷。但二者之间的紧张关系不是决然固定的,而是可以在某些条件下被消解或转化。“网格化”的实行赋予了这一条件,而政治性任务的到来则推动了城市政府加快打破二者之间的矛盾藩篱。

“网格化”作为一种新的社会治理范式,指的是将目标区域在空间上以网格的形态进行切分,每一个网格作为一个治理单元,以最大可能发挥信息技术作用和人的主观能动性,实现对治理标的的全覆盖。在创城运动中,网格化发包指的是将政府体系内的人力资源充分地铺排到各个网格之中,通过担任“网格长”实现“责任包保”。需要说明的是,网格化发包不是平面形态的,而是立体形态,即在多个层次上切分网格,而每一个网格内部又进行切分,以达到不留“死角”的责任摊派以及充分的组织动员,其内在的生成逻辑来自于对压力的消解以及对交易成本的控制。

“创城”运动的本质要求是地方政府在既定时间将自身的城市治理绩效展开,但由于事实上考核指标的多样性和主观性,发散出一种多维、立体的压力。在这种增强压力的情况下,地方政府的注意力集中于完成非常规任务,不仅不会对治理手段、治理方式做有意的区分,甚至主动沿用既往的治理行为配合“运动”,体现一种路径依赖的特点。具体则是通过建立在既有科层体系基础之上的压力型体制进行压力传导,以推动体系内成员投入到“目标运动”中来,仍体现出目标责任制的运行思维。在体系内部,任务切分派发,干部“领命”下沉,被填充配置到各级各岗,与此同时,相应地调整新组织内部的体系和结构,如根据任务特性,设立相应的职位,并设定对应的目标,这类新职位大多仍呈现层层分布的特点,而且很大一部分更是直接在原岗位上衍生出来。在这一过程中,原本的组织功能没有发生变化,只是承接了新的目标,而这种机制,多由规章条文来建构,通过制度指导下的具体执行来提升效率。

网格化发包的另一层逻辑是对交易成本的控制。一般认为,组织的交易成本可以分为两大类:协调成本和激励成本。[35] 其中,激励成本一般主要产生于交易双方之间以及内外部之间,具体是为解决基于信息的不对称性等产生的投机性承诺等问题,委托方(非常规组织)采取有序和不定期的监督检查,一方面能够充分利用自身的权威将任务落实压细,兜住任务完成的下限;另一方面,(相比于外部)在既有组织内部运作的阻碍较少,因此将任务的面向尽可能地内部化,能够使得内部的人员与机制尽可能地调动起来。与之逻辑理路相同,协调成本是基于市场上寻找合适的伙伴的成本可能很高,因此在组织内部通过稳定的关系协调的成本可能较低。地方政府长期在科层体系中运行,当重要的非常规任务出现,通过运动来吸纳外部伙伴本身就积累了不稳定性风险,而为保持外部伙伴持续和可靠的帮助,又必须通过一定激励手段,这增加了潜在的交易成本。因此,在政府体系内部,通过原有的、稳定的组织形式对多边关系进行协调和使用能够在一定程度上降低交易成本,更稳妥地促成最终目标的实现。

(三)“注意力竞争”

非常规任务的完成與否在事实上具有一个客观标准,而像“创城”等竞争性运动内嵌的则是“好与坏”的二向评价维度,即可以认为,在此类事务中,“好”才意味着完成,“不好”也意味着失败。因此,仅仅兜住工作的下限是不够的,如何提高“上限”才是决定运动成功与否的关键。但问题在于,对于行为主体地方政府来说,很难提前知晓这一结果。当无法清晰准确地评估治理产出时,投入成本就成为了很好的替代者 [32],其中,注意力即“重视程度”的意义是显著的。可以看到,我国政府行为的一个特征是注意力的戴帽竞争而非直线竞争 [36],而若给定注意力作为一种有限资源的稀缺性,其成为投入成本的中间工具变量是较为合适的,而再考虑到运动式治理本身就是一种“中心工作”逻辑指导下的行为,则以注意力的配置程度为标的的竞赛则在事实上更加鲜明地呈现出来。

动员的要旨不是试图去改变目标客体既定的价值观与?事逻辑,?是通过调整外部选择性激励因素来改变其?为后果得失的判断,进?影响和改变其?为。[37] 在“创城”运动中,推动政府体系内各层级、部门(可能会具象化为“干部群体”)以注意力配置程度展开竞争实际就是对现有激励方向的调整。它通过这种模式并对其赋予政治色彩,能够将信息和政策最快地传递到各层次和各部门,调动体系内所有有关力量与资源,具体作用的机理是,在一定时期内将运动(非常规任务完成)的实践情况(被转化为重视程度)作为奖惩和晋升的标准并以此施加刚性约束。同时,注意力竞赛的作用还在于对于组织权威的检验和维护。一方面,以注意力为标尺的竞争所内含的动员是非差序的,各客体响应应该是无差别,在这样的理论前提下,上级权威可以借此检验下级“忠诚”与否;另一方面,注意力虽可以通过财政投入、会议频率、调研视察次数等反映,但总体上较为抽象,缺乏客观的量化指标,在考核评估时又留给了上级权威一定的解释空间,能够随着事务的变化调整运动中的主攻方向。

虽然网格化发包机制有意地“避开”,但不可忽视的是,运动式治理的一大内在要求是对于“社会”的吸纳,其深层逻辑是扩充治理资源的供给和满足社会互动的政治合法性需要。与政府体系内动员不同,政府体系外的动员一般伴随舆论宣传和吸纳社会(志愿)组织进行,约束性较弱,但是作用的群体大,覆盖面积广,呈现出国家统合社会的特点。两种动员一般同时存在,从发生时间上看,内部动员可能会早于外部动员,因为在“运动”场域内,政府体系距离发起者(核心)更近,而民众与社会距离较远,服从“由内及外”的传导规律,同时,外部动员又多需要体系内部门发动,毕竟任务对于社会与民众的约束感不强,被领悟感不深。因此在注意力竞争模式中,还有一个特点是与社会或社区的“绑定”竞争或“结对”竞争,将互动频次与奖惩情况挂钩,双方形成了行动和利益上的共同体,通过相互督促与“提醒”推动彼此对于“创城”相关工作的重视程度处于高位。

(四)“有效性”输出

运动式治理的关键环节是组织集体行动的实践,在现实中一般被称为“合力攻坚”、“集中整治”、“集中查处”、“联合行动”等,即将整合集中好的治理资源分配在与任务相关的各个方面进行作用。在这个过程中,非常规组织发挥着统揽全局的核心作用,利用手中的“指挥棒”进行“协调联动”,调整着治理资源的供给并监督着实践的过程。但值得注意的是,在这一过程中,指标压?的激增和短时间内完成非常规任务的要求容易诱发政策变通 [38],从这个层面来看,“网格化发包”与“注意力竞赛”的组织运作机制又有助于对这一问题进行约束。前者通过责任层层下派消弭了工作走偏的消极变通的可能,而后者通过主体间竞争创造了工作优化的积极变通的空间。地方政府组织再造和动员的目的是为了推动运动式治理,完成非常规任务,因此组织权威通过“网格化发包”模式并配以多频次的监督托住任务的下限,通过“注意力竞赛”模式并配以多维度的评估提高任务的上限,最终在城市中形成“包保到路”与“包保到户”的工作布局。

四、案例检验:A市“创国卫”运动

(一)案例简介

根据演绎推理的逻辑机理,在本部分我们采用实证研究中的个案分析方法来对前文所提出的理论框架和命题进行验证。这主要是因为,与数理逻辑主导下的超大样本量化分析方法相比,语言逻辑主导的小规模样本案例方法更善于挖掘事物背后的因果机制,这与本文的主要旨求是互洽的。而在样本规模选择上,之所以选取单个案例,不仅是因为我们希望能够将注意力放在案例内的分析上,还希望能够较为适当地考虑情境与机制之间的互动关系,具体来说则是,通过过程追踪和因果叙事的方式厘清城市动员的运行机制,从而完成一个模式匹配的因果推断过程。

[39]

在案例选择上,需要再一次解释的是,为什么“创城”运动能够比较典型且较具有意义地表达我们的观照。随着我国的城市化率从1978年的17.55%增长到2019年的60.60% ,城市治理能力日益成为地方政府的重要考量,在这样的背景下,具有显著效应的城市荣誉称号无疑增添了更广泛的政治意义。关于此类荣誉称号的城市创建活动统称为“创城”运动,与之相伴随的是晋升优势、财政转移支付、城市知名度等潜在激励。因此“创城”虽多见于各类治理行为中,但实际上具有顯而易见的优先地位,可以说是各地方政府实现“经营城市”策略的重要途径。[40] 在此类城市荣誉中,“国家卫生城市”称号分量较重。1989年3月7日,国务院发布《关于加强爱国卫生工作的决定》(国发〔1989〕22号)标志着“国家卫生城市”评选的开始,随后每三年左右进行一次考评,并对入选名单进行更新。每一次评选都有众多城市申报参评,甚至在某些时期掀起过热潮。2014年,国务院发布《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》(国发〔2014〕66号)对评比工作做了进一步调整和规范,虽提高了考核标准,但地方和城市参评的积极性不减。

在样本选择上,之所以选择A市,是基于单案例极端化的选取原则,具体而言,因为在“创卫”评选中往届获奖城市具有经验和基础建设上的优势,再次获奖的可能性高,与之相对的,之前从未获奖的城市跻身名单的难度较大,即便拿下荣誉往往也花费了多个周期。G省A市正属于后者,此前从未获得过相关称号,但却于2018—2020年间实现了“力争一次考评,一次通过”的既定目标。形成“干部下沉、全面覆盖”的城市动员格局是该市能够取得创国卫成功的关键,其实质是自上而下和自内而外的有效性实现。

(二)高位推动

G省于2017年11月召开推动爱国卫生工作会议,要求各设区市必须在新一轮的“国卫”评选中积极作为,并在随后下发的《G省创建国家卫生城镇工作实施方案(2018—2020)》中明确提出“到2020年,全省创建国家卫生城市(含县级市)数量须达到10个”。硬性指标的确立意味着该省下辖的各地市之间以“创国卫”为主要导向的竞争即将展开。对于A市来说,虽然从未获得过“国家卫生城市”称号,但由于之前中央环境保护督察“回头看”检查中评价较好,并且在2018年度全省城乡环境综合整治百日攻坚“净化”行动的考核中位列设区市第一名,使得他们对辖区环境卫生状况有了较充足的信心,认为在这一领域可以也应该“更上一层楼”。

2017年12月,A市政府印发了《A市创建国家卫生城镇工作实施意见(2018—2020)》(以下简称《意见》),《意见》中不仅详细列举了各区(县)、镇(乡)所需达到的卫生标准,确定2020年前要完成创建国家卫生城市的任务,并公布了各项工作计划时间表。2018年12月,A市委市政府下发了《关于印发创建国家卫生城市工作方案(2018—2020年)的通知》(以下简称《通知》),再次明确创建国家卫生城市的目标,并细化所涉及的各地各部门工作职责和任务。在《通知》中,A市宣布成立“创国卫工作指挥部”,由市委书记担任总指挥,市人大主任、市长、市政协主席及市委副书记(主持指挥部工作)担任副总指挥,分管副市长、各区党政负责人和各市直部门负责人担任组员,并下设市创卫办公室、督导工作部、宣传发动工作部、技术指导工作部等专项工作部(办),完成了高规格、扁平化地组织再造。在之后与省检查组和各地市交流时,A市市长谈到“创卫”经验时也提到,“我们成立了高规格指挥部”以“打造高定位高标准的工作格局”。除了规格高、统合部门多之外,在“创国卫”指挥部成立前后,A市政府及相关部门开展了多场专题培训,邀请专家学者进行座谈,并奔赴省内及邻省已获“国卫”称号的城市学习方法和经验。凤凰网等知名媒体在评论A市“创国卫”工作时提到“正是示范引领和高位推动的作用,形成了A市全市合力”。

(三)任务分派

2018年12月11日,A市召开了全市创建国家卫生城市动员大会,标志着该市“创国卫”运动正式开始。大会提出,“全市各界必须拿出空前的决心、必胜的信心,排除万难、扎实工作,全力打赢这场攻坚战”,“创建国家卫生城市是当前及今后一项非常紧迫的政治任务”,将“创国卫”提升到一个前所未有的政治高度。为顺利完成“创国卫”任务,A市在政府体系内建立“网格(路、街、巷)长制度”,不断将任务分派,将压力传导。

事实上,A市在2016年就开展了城市管理“网格化”制度建设,并于2018年加强了相关的数据资源配套。在“创国卫”期间,A市意识到可以充分利用这一模式,结合纵向政府体系,推动建立目标责任导向下的“干部下沉”,确保“责任无空白”。该制度框架的主要内容是:安排市级“四套班子”以及两院主要领导干部担任“网格长”,对所分管片区的卫生情况负总的责任,并且明确要求网格长每周调研所分配网格一次,了解有关情况并及时汇报。除此之外,为保证“细化到路、到街、到巷”,A市在网格长制度框架内,仿“河长制”模式继续下沉责任,在每一条路(街、巷)都设“长”(责任人),并在每个网格安排三级网络联络员,形成金字塔型的组织序列。其中,除各网格长必须兼任所在网格一条主要道路的路长外,其余路、街、巷长由市直机关、市属企事业单位中层以上干部担任,每周巡检两到三次,包保解决环境卫生、市政设施、市容市貌、交通秩序乃至城市违法检查等多个方面问题。制度条款要求,“能解决的问题当场解决,无法当场解决的问题及时登记并交付城管指挥中心,上报网格长或指挥部”。A市主城区各处立起告示牌,公布该区域路(街、巷)长名单、职责范围、联系电话、起止时间等,一方面确保任务和职责公开透明,另一方面有助于建立群众积极反映的双向互动机制。

正如A市市委书记在全市“创卫”推进会上所說:“推进网格化制度,就是要达到规范化、精细化、专业化的要求”,“让全市干部重视起来,让全体市民参与进来”。所有网格长及街、巷、路长在上岗前均经历过多轮次的学习、培训,确保充分认识自己的任务和责任。对此,一位基层“街长”这样理解自己的身份,“对我们来说,创卫是一项重要工作、重要任务,但是对老百姓来说,他们的理解不深,积极性不强,因此上面安排我们到各街各道,通过我们来推动卫生环境的改变”(采访资料:S20190729A)。

A市市级网格长制度建立后,各主城区积极响应、对接市里要求,在自己辖区内继续向下推行,将创卫场域内的新组织结构进一步展开。结合“高站位”和“细内容”的组织原则,极大地调动了政府体系内的人力资源,实现了所有路、街、巷的干部下沉全覆盖,保证了运动式治理自上到下的组织运转。对于运动式治理而言,上级的意志和政策能够得到准确、及时的贯彻,权威的行为逻辑能够满足异常重要,从这个意义上说,A市的网格长制度所构建的人力资源链条为实现既定目标打下了组织基础,满足了有效性。

(四)以点带面

根据《通知》要求和指挥部部署,市直各部门与城区内各社区进行一对一配对,帮助后者开展和落实“创国卫”工作。这一举措不仅使得市直部门事实上成为了结对社区的责任承包主体,更是将二者结合成“创卫”竞赛的合作伙伴,如市工信局与LY社区结对、市城管局与NM社区结对、市应急管理局与SN社区结对等,若在创卫中任一社区出现不合格等问题,该部门及干部将被追责,相应的,若社区成绩较为突出结对部门也会获得潜在的表彰和奖励。笔者在调研访谈中发现,市直部门“几乎每天(甚至每半天)”都会派人前往结对社区,有时作为志愿者帮助清理卫生,有时为社区居民普及卫生知识。这一工作模式一方面可以增加社区进行卫生整治的人手,另一方面也在隐形之中形成了对各社区的监督从而提高其积极性,在压实责任的同时营造出全民参与的良好氛围。

A市在“创卫”启动之时就将宣传舆论工作摆在十分重要的地位,第一次全市“创卫”工作调度会议就明确提出“要坚持舆论先行,充分发挥各类媒体的宣传和监督作用,做到广播有声、电视有影、报纸有字,营造浓厚创建氛围”。在实际进行中,A市推进线上线下两条宣传渠道,广泛发动群众参与到这场运动中来,其中线下的宣传教育主要就是由社区和结对单位进行。根据A市政府发布的《2019年上半年城乡环境综合整治工作情况》显示,A市机关干部人员通过上门入户等方式,向沿街商户和居民发放《城市管理条例》、《三包责任书》和《宣传手册》等。除此之外,以下沉干部为主并向社会招募志愿者,帮助发放和讲解“创国卫宣传手册”,为辖区居民普及健康和文明知识。根据A市日报公布的数据,仅就A市主城区之一的X区,干部和志愿者每天入户时间不少于4小时,累计宣传人次1000多人,覆盖率达100%,发放宣传资料10万余份。结对部门干部“记实记细”,并借助传统媒体和自媒体将工作投入情况清楚条陈和展现,既面向上级表现自身的“高度重视”,也向社会传递创卫意识。

在全市“创卫”动员大会上,A市主要领导明确指出,就目前情况看,A市还存在“卫生服务水平低”、“基础设施落后”、“环境脏乱差”等问题,与国家卫生城市的标准格格不入。这些问题在A市长期存在,可以说已经成为了顽疾,但任务当前,必须解决。下沉到社区的各级干部和志愿者开展“大排查、大整治、大清理”行动,定期帮助居民清理卫生死角,捡拾垃圾。据城管局官网公布的数据显示,仅2019年上半年,全市共清理卫生死角76921处、清理卫生死角垃圾95470吨。借此行动机会,A市推动“垃圾分类”进社区进小区,出台《A市生活垃圾垃圾分类实施方案》,并组织投放了分类垃圾容器3075个。厕所革命也在同步进行,除对公厕进行全面检查、维护之外,中心城区内行政机关、企事业单位和商业店铺厕所在工作日或营业时间无条件对外开放,为市民提供服务,以解决如厕难问题。

创建国家卫生城市虽然作为一项重要的政治任务,A市利用这一契机实现了对城市的改造和升级,A市群众总体是理解和支持的,甚至许多市民主动积极地参与进来。自内而外的有效性侧重的是这一行为或政策是否带来了国家发展、社会平等和有序,即社会效益的政治逻辑是否得到实现。附着在运动式治理之上的社会效益首先就表现在是否实现了社会客体的改变,不仅如前文所述,运动式治理的发起者——地方政府对此进行了肯定,A市居民在接受调研采访时提到“创卫”行动使得全市“大变样”。

“创卫前后的变化还是很明显的,一个最简单的例子就是路面干净整洁了,有些路还是新浇的,反正观感是不错的。还有我家楼下的垃圾堆,之前是常年在那里,大家乱扔也没人管,我们心里都排斥的,这次创卫,社区直接派人搞走了,一下子就亮堂多了,舒坦了。”(采访资料 S20190710W)

然而,“创卫”的过程却引起了一些新的公共问题,表现出“集体不作为”的特征。比如一些整修或者重建工程,快速上马,快速推进,又没有及时做好防避和安抚工作,给周围的居民带来了噪音和扬尘的困扰,甚至在出行上也产生了不便。

“我们当然是支持政府创卫的,至少做了很多实事,但是好多地方在施工使得灰尘满天,我家楼下的道路就在重铺,修了一段时间,每次都只能绕别的小路出门,但好像过几天小路也要挖掉了。”(采访资料 S20190711L)

因为集中整治行动力度大、覆盖面广,一些群众的利益和诉求没有得到合适的关照。摊贩占道经营是重点打击的对象,但是许多摊贩家庭条件困难,只能选择摆摊为生,面对“更换经营场所”的要求,他们显得有些为难。在取缔“夜市”的过程中,一些摊贩迟迟不愿离开,甚至出现了“挖掘机开到哪,他们退到哪”的现象。对此,所对应的结对部门每天派出人员在现场做他们的思想工作,甚至直接拿出文件为他们进行解释,并借助自身的社会资本联系相关部门帮助,为被迁商户搭建沟通的桥梁。

(五)考核反馈

A市自下发《通知》,成立指挥部,召开全市动员大会,全面掀起“创国卫”运动起,就强调要“一边创,一边查”。A市创卫办在全市范围内持续推动各社区之间进行文明警示、互评互查活动,对“创国卫”工作完成得好的街道、小区、社区进行通报表扬,对完成得不好的进行通报批评,并再派专人进驻进行整改。同时,指挥部依托城管局在中心城区多处设立指挥中心办公处,鼓励干部和市民参与城区卫生问题大排查,办公处力争做到及时有效解决。而在“创国卫”攻坚冲刺阶段,即2019年5月末,A市进行了一轮大范围的自我测评,成立四个高级别督导小组进驻主要承担“创国卫”任务的中心城区各区进行全面检查,指挥部要求督导小组完全依照甚至高于国家卫生城市标准进行打分,并及时将问题反馈。在督导检查完成后,为确保结果真实可靠以及“创国卫”工作切实有效推进,指挥部主要成员分头进入城区各处,实地检查工作开展情况,并对收集来的信息和问题进行再研究和再解决。2019年6月末,省爱卫办组织专家对A市创建国家卫生城市工作进行了省级考核验收,并决定将G省推荐申报资格(全省两个)授予A市,而A市也在2020年2月顺利高分通过了国家考察组的暗访,进入了获得“国家卫生城市”的最后阶段。

在“创卫”过程中,A市干部群众形成合力是创卫成功的关键。正如A市市委书记在全市“创国卫”阶段性总结和再推进大会上“对全市上下形成的良好工作作风以及取得的成绩表示充分肯定”,他特别提到,“A市的干部执行力特别强,表现出了敢打硬仗、能打硬仗的品质;通过创国卫,看到了老百姓的笑脸,看到了城市的巨大变化,看到了成功希望”。A市获得国家卫生城市资格,不仅标志着其所开展的“创卫运动”取得了重要胜利,也意味着非常规任务压力得到了成功地消解。如前文所说,G省在全省范围内推动各市创建国家卫生城市,除A市以外,其他地市也在如火如荼搞“创卫”,最终在这一轮国家卫生城市评选中,A市得到了G省仅有的推荐名额,也表明在与其他地方政府的竞争中获得了胜出,政府有效性得到了充分的实现。

在顺利通过省检查组检查并获得国家卫生城市资格后,A市召开“创国卫”工作推进会,对“创国卫”工作进行再动员再部署,并对继续申请“國家文明城市”进行了谋划。A市指挥部认为,“创卫”的过程也就是“发现问题,解决问题”的过程,城区环境有了明显的变化,工作取得了突出的成绩,但是问题仍然存在,不可因为取得较好的反馈而沾沾自喜,要拿出背水一战的信心和整装待发的状态迎接国家的验收,同时,要思考如何将“创卫”中取得的成果转化为长效机制。

五、反思与讨论

中国大规模的治理需求与有限的治理资源供给之间的矛盾对政府治理手段的选择施加了约束,且这种约束在城市治理场域显得更加复杂,特别是当非常规任务出现时,其紧迫性和政治性的特点形成了巨大的边际压力。运动式治理虽具有短期性、突然性和强制性等特点,但是在国家治理体系治理能力现代化实现之前,作为一种“过渡性”治理工具存在,有其必然性和合理性,对于地方政府来说,这一模式能够有效实现其政治述求和行为逻辑,仍将在一定时间内继续存在,特别如利用“运动”进行城市“创建”活动已经较为普遍,并屡次被证明有效。本文通过对G省A市“创卫”过程的研究发现,“创城”运动的成功,关键在于“干部下沉”破解了城市动员的难题,其质里地方政府在事本逻辑和运动逻辑综合作用下对现存制度环境中的组织机制再造和调适。但是这一新的组织机制并没有真正解决运动式治理中的一些根本性难题。

首先,动员的可持续性困境仍然存在。再生组织的出现不可避免地增加了“干部”的负担。在给定人力资源总量相对固定的情况下,对某一领域的配给意味着其他领域的效率下降。除此之外,注意力竞赛本就是以“投入成本”为指标,而在多大程度上能够真正转化为绩效则很难厘定。作为一种有限资源的注意力,任何个体也很难做到长期地集中投放。因此,长期来看,注意力竞争可能会走向务虚竞争,表现出走形式、重宣传等“剧场政治”现象。

其次,“确责”与“确权”间的张力仍然存在。非常规组织在运动式治理过程中的运行机理是权威化、人格化和统合化的,自然会面临集权风险和舆论压力。并且,“干部下沉”并没有匹配权力的下放,仅仅在责任上层层加码无法真正改善基层治理的困境:社区居委会也许在短期内得到了舒缓,但长期来看,基础性权力滞后的缺陷无疑将继续为有效治理的实现增添阻碍。

再次,科层制所固有的条块分割关系仍然存在。“创城”运动中,政府体系内的各部门都积极参与进来,形成了联动工作的局面。但要注意到的是,这种部门联动是在指挥部统合安排指导和绩效压力推动下生成的,并且在“干部下沉”的组织安排下,这种联动主要是干部之间的联系,更多是离散特征的个人交流,不具有形成常态化合作的组织基础,因此,就各层级各部门而言,良性、持久的合作机制并没有真正生成。

最后,国家与社会关系的单向化、被动化仍然存在。同其他运动式治理一样,“创城”运动中的国家与社会关系确实更为密切,但是这种关系变化仍然是政府占主导作用的体现,常态化双向互动的机制并没有真正建立。准确来说,可以认为政府的对外拉力大于社会自身的驱动力。这种现象可能与“创城”运动的政治性和紧迫性有关。运动式治理重在过程和特别是最终的绩效产出,而欠缺了对行为方式合理性的考虑,因此,其价值函数无法兼顾公共性。这也说明高质量地推进相应制度供给将会是未来治理优化的重点。

因为时间、篇幅和自身能力的限制,本文仍存在不少缺陷,包括但不仅限于只选取单一案例不够立体、案例的新颖性稍显不足、对案例本身的分析也缺乏深度等,期望能在今后加以完善。对于学界而言,国内对运动式治理的量化研究还较少,弥补这一领域的空白可以成为学界未来所关注的方向。并且,成功的公共管理既要在短期内也要在长期内为公众创造公共价值,如何完成从短效治理(运动)向长效治理(制度)的转变,是政府和学界必须持续思考的问题,也是实现全面深化改革总目标的关键所在。

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