卢冠宇
摘 要：最近几年，我国的邻避冲突事件发生概率直线上涨，其程度和数量也呈现不断上涨趋势。同时，因这一事件的特殊性，使得邻避冲突本身的参与人数量、事件形成原因、冲突造成的影响等方面都有着着一定的独特性，所以也给政府的治理带来困境，包含信任、参与和发展等，产生原因基本和政府管理思维、民众和公共关系有着莫大的关联。而处理这些困境的对策主要在于政府和民间的信息要公开共享，只有坚持这一原则，才会更有利于治理好邻避冲突，缓解社会矛盾。
关键词：邻避冲突;政府行为;治理对策
中图分类号：C912.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）11-0148-03
进入21世纪以来，我国现代化和城市化的进程不断加快，更是在信息技术的发展下，迎来一个史无前例的历史时机，同时也进入一个社会矛盾激发的阶段。正值社会转型的关键期，城市人口数量激增为城市的公共设施造成巨大压力，使得城市对公共服务的要求越来越高。基于社会群众的反馈，因公共设施引起的社会矛盾更是成为社会民众和公共部门间的潜在性危机，亟须政府发挥其社会服务及政治经济方面的职能，来处理这类社会冲突。这种社会冲突就属于邻避冲突，是指民众为自身生活环境受到各类工业环境污染或是颇具负面效应的公共设施影响而产生的社会性反抗活动。这种冲突自产生起就一直纏绕在社会和政府之间，难以解决。因此，寻找一种能够适应中国社会治理现实需求的新型治理模式，成为有效应对邻避冲突的必然要求。
一、城市邻避冲突治理面临的困境
目前，我国邻避冲突事件已经具备一定的发展逻辑，即“项目公布—群体反抗—政府压制—冲突升级—停工或撤除”。也就是说，发生邻避冲突时，民众会将“闹”作为与政府反抗的主要斗争工具，现实中此类事件基本是以“闹”组成事件的整体恶性循环，而在这个恶性循环背后就是政府出现治理困境的主要表现。
（一）角色困境
城市政府因代表公权，自然成为调节社会矛盾及冲突的代表。而在发生邻避冲突事件时，城市政府理应将保护环境权益作为应该坚持的原则，在此原则驱使下去调节企业和民众间的纠纷或矛盾。但现实中，城市政府往往和当地企业有着密可不分的关系，已经不再是执行公正的仲裁方，而是已经参与冲突的当事方，成为民众重点反抗的对象。目前，城市的行政仍然是政府持主导权力的，若社会冲突全依靠政府解决，很容易使政府成为冲突一方，这种身份的转变很容易阻碍邻避冲突的治理[1]。
（二）信任困境
根据相关研究结果，若民众对上级政府或其他党政组织有着极大的信任，便会应用“沟通式”行为与政府进行“斗争”;若对上级政府或其他党政组织信任度极低，使很可能会应用“逼迫式”行为与政府进行“斗争”;而若对上级政府或其他党政组织没有信任度，就很可能会应用“敌视式”行为与政府进行“斗争”。此种信任逻辑在目前很多地方的邻避冲突里有着较明显的表现。一是表现为民众不再相信城市政府与相联系的企业所发布的关于环境的评价报告和解决方式;二是表现为城市政府也不再相信民众具备可以做出理性行为的能力。这两者互不信任的状态不仅会给城市政府带来更大的责任，也会使这种维护稳定的责任代替社会功能的可能性越来越大。
（三）参与困境
最近几年，存在于各时各地的邻避冲突有一个相似的共性，即在很多项目的讨论、证明及最终决策这一整体过程中都没有民众的有效参与。而经过对相关的邻避冲突案例分析后能够确认，这种邻避冲突事件基本和民众、政府及企业三大主体有关。城市政府在社会治理中执主导权力，基本上所有的环境决策都由政府单方确定，民众无法在这些事件中实施自己的参与、知情与表达权，主要表现在民众并未参与进环境评估的过程及政府在决策环节中选择的所谓“民众代表”并不具备代表性。而且，有时城市政府会因为一些利益拒不采纳民众建议，更使得民众参与的困境增大。
（四）问责困境
在邻避冲突整个事件里，城市政府及相关人员责任重大，因为政府自身已经成为社会冲突的激发方和当事方，故而，对城市政府及相关人员的问责非常必要，这也是当今政府建设的必然要求。虽然如此，但目前的邻避冲突中的问责有很大缺陷存在。第一，邻避冲突里很多问责基本是现场问责或是政治性问责，这就表明这种问责只是为缓和民怒的权宜之计，并不符合法治原则。第二，在邻避冲突里的问责有很大的随意性，基本没有相应的程序和规定，这也导致此类问责是否具备真正的责任追求效果还有待考察。
实际在治理邻避冲突时，因为存在着身份、信任、参与及问责方面的困境，再加上政府的信息公开程度较低、回应未到位和贪污腐败等因素综合，使得城市政府更难处理邻避冲突，只能根据民众的“闹”延伸出更多的不良影响和结局，这也是如何解决城市邻避冲突的困境中最主要的问题[2，3]。
二、造成城市邻避冲突治理困境的原因分析
（一）民众对政府的依赖和信任成反比
因为多年来的国情和社会发展影响，导致社会行政依然是政府主导。民众对政府的依赖性很高，自然会使得在发生社会冲突时政府能够主导局面。民众对政府寄予的期望非常高，也会给政府及其他机关也带来较大的压力。而当民众和公共设施或工业设施所有者发生社会冲突时，会期望政府可以直接解决这些问题。但因为某些政府会和一些企业存在利益关联，社会公信力下降，民众会陷入寄希望于政府和怪罪、怀疑政府的恶性循环中，这也使得政府直接进入信任危机中。因此，邻避冲突的发生与政治环境有着非常亲密的关系，只有政府公信力上升，民众对政府的真实信任有所提高后，才能对邻避冲突有真实意义的处理能力。
（二）政府的单向管理理念
一般在建设和邻避冲突相关的设施时，政府基本会拒绝民众参与，应用“突袭式”的建设政策，这基本与政府在这长久发展过程中形成的政府单向式管理理念有很大关联，即“全能型政府”的思想理念。在这种政府管理理念中，所有决策均由政府单方面作出，决策过程中拒绝民众的参与及监督。持此种管理理念的政府认为，民众因其思想的局促和保守只会重视眼前的短期利益，并不会提出具有建设性和统一性的意见，若强迫提出，反而会影响到和邻避冲突相关的设施建设，因此，此类政府需要“为民众做主”。而这种单向式管理理念的循环，愈发排斥民众参与。但这种管理理念是和民众愈发上涨的“从下向上”的参与热情完全相反。故而，只有改变这种单向式的管理理念，增加和民众间的双向沟通，才有利于建设更加和谐、公平的社会[4，5]。
（三）民眾无法客观评价邻避冲突风险
现实中，民众是基于自身对风险的认识从而抵抗邻避设施，然而从风险本身来说，也分为技术型的风险及感知型的风险。身处现实中，民众所感知到的风险和实际会发生的邻避冲突有很大区别。但这种区别却是影响到民众们对邻避冲突持何种态度的根本原因。以某些专家和政府人士看来，评价邻避冲突风险是一种技术型很强的工作，需在专业人士指导和操作下才具备一定的保障，普通民众并不能作出有效的邻避冲突风险评价，反而像是“瞎起哄”，会严重影响邻避冲突风险评价的严肃性。
三、城市邻避冲突的治理对策研究
（一）政府要增加与公民间的政策沟通
以民众角度而言，对于邻避设施的反抗基本基于邻避项目和邻避风险的担忧，只有保障民众对政府信息的知情、参与、表达的权利，让民众对邻避设施更加了解，才能提高对政府的信任度。这就要求政府要将政策与民众公开并进行一定的沟通交流，收集民众意见，做到信息互通，以获取民众足够的政策支持。从目前状况来看，政府更要以社会营销的形式向民众推广环保和邻避相关政策，并且要贴近基层，保障民众知情、表达、参与社会事务的权利，才能利于政策的成功实施。而这种沟通的方式不仅包括网络、公共空间沟通，还应准备各种面对面式沟通[6]。
（二）确保民众具有邻避项目参与及补偿权利
现阶段，邻避冲突基本以“项目公布—群体反抗—政府压制—冲突升级—停工或撤除”这种恶性循环继续着，最终结果无非是事件闹得更大或者“双输”。邻避项目因为其本身的成本和收益极度不对称，项目受到抵制和反抗的概率自然非常高，最后可以减轻的措施不仅包含停建邻避项目这一选择，还有另一个选择，即为来自邻避项目开发企业的环保补偿回馈，使得项目具有表面上“看得过去”的性质。而这种环保补偿回馈亟须民众的参与，主要是因为可以维护民众的真实需求、搭建可供民众和企业沟通的平台、提高对邻避项目的认同度及减轻政府压力等重要原因。基于此，台湾地区已经推出过环保协议书制度并大力推行，也在当地具有较多成功案例。内地推行这种制度目前仍有不少障碍，但这种理念很具有参考意义。
（三）相关专家应坚持独立和中立立场
民众参与的邻避项目不仅应有和利益关联的民众全程参与，相关专家也应坚持科学和专业的态度参与进来。相关专家需要坚持自己的科普及咨询身份，对邻避项目进行客观的介绍和评估，让民众能够非常真实地知晓项目的风险，以确保民众具有参与的理性。并且，参与的相关专家还应坚持独立和中立立场。因为目前很多邻避项目的参与过程中，很多政府和项目所有企业都有一定的利益牵扯，使得民众信任度降低，此时若再有非专业的专家混入，更容易导致民众的信任程度下降，使科学的严谨性也受到质疑。若相关专家坚持独立和中立立场，则能够为民众提供更具科学性、合理性的依据，也能为政府的项目决策提供专业化的咨询，有利于让邻避项目更加科学合理[7，8]。
参考文献：
[1] 贾钰森.邻避冲突中城市政府的治理困境与化解策略[J].决策探索，2019，（24）：28-30.
[2] 刘刚，李静. 城市邻避冲突的治理困境及解困之道分析[J].山东省农业管理干部学院学报，2018，（11）：93-97.
[3] 胡萧力.“邻避”冲突的决策难题与法律疏解[J].现代法学，2018，（3）：16-28.
[4] 伍玉振，昌业云.政府邻避冲突治理中价值选择困境与化解[J].行政与法，2018，（6）：34-41.
[5] 杜天川.邻避冲突治理的困境及其出路[J].法制博览，2018，（11）：222.
[6] 贺辉文.局部失序：乡村邻避冲突的治理困境——以中部某地胶筐厂为例[J].现代城市研究，2017，（1）：23-28.
[7] 孙旭友.邻避冲突治理：权利困境及其超越——基于环境公民权视角[J].吉首大学学报：社会科学版，2016，（2）：81-86.
[8] 刘超，杨娇.邻避冲突协商治理的实践困境[J].江南社会学院学报，2016，（2）：76-80.
The Governance Dilemma and Countermeasures of Urban NIMBY Conflict
LU Guan-yu
（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce， Harbin 150028，China）
Abstract：
In recent years， Chinas neighbors to avoid conflict probability straight line rise， both the number of degree and also in the rising trend， at the same time， because of the particularity of the incident， makes the neighbor number of participants from the conflict itself， events， formation reasons and the impact of the conflict， etc all have a certain uniqueness， which brings to the governance of the government a lot of trouble. These dilemmas include trust， participation and development， and their causes are basically related to government management thinking， people and public relations. The countermeasures to deal with these difficulties mainly lie in the open sharing of information between the government and the private sector. Only by adhering to this principle can NIMBY conflicts be better managed and social contradictions be improved.
Key words：
NIMBY conflict; government behavior; governance countermeasures
