严长安
2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议并发表重要讲话强调，要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高质量生活宜居地。会议明确指出，要唱好“双城记”、建好经济圈，成渝地区要强化公共服务共建共享。成渝地区双城经济圈建设是一项系统工程，伴随成渝地区双城经济圈这一国家战略的落地，如何强化和整合成渝地区公共服务成为建设成渝地区双城经济圈开好局、起好步，取得实质性进展的重要环节。
一、成渝地区双城经济圈公共服务共建共享的障碍
（一）共建共享合作共赢理念差异
成渝地区双城经济圈公共服务共建共享，涉及四川省和重庆市两个省级行政区域，即便两省市地缘相接、人缘相亲、文化一脉，但依然存在价值偏好不一、供给主体复杂、需求主体多样等现象。公共服务共建共享，要立足整个成渝地区，使公共服务资源更加有效、合理、科学地配置，需要树立坚定的合作共赢理念。但现实是，一方面，因为地方政府作用发挥在行政区域内的有效性，促使地方政府不得不追求行政范围内的利益最大化，或多或少存在“本位主义”“地方保护主义”等现象，最终结果可能就是利益的驱使导致公共服务碎片化;另一方面，由于公共服务共建共享的特殊性质，每个成员即各个地方政府都十分清楚，无论是否付出了成本或者多少成本，均能够共享公共服务，所以难免有地方政府存在不劳而获、坐享其成的想法。这可能会形成公共服务供给过剩与供给不足共存的尴尬情景，对整个区域公共服务共建共享的统筹规划造成阻力。
（二）公共服务供给模式单一
长期以来，公共服务供给内容都由各地方政府自行决定，加之政府部门严格的管理审批制度，显性的市场准入壁垒，造成民营企业、行业协会、社会团体等参与公共服务的区间范围狭小，逐渐形成了以政府为主导的公共服务供给运营模式。政府主导型公共服务运营模式具有能充分发挥行政、财政等优势，引导多方参与，高效整合资源的特点，但同时政府主导型公共服务运营模式也有不少弊端。比如，因为各级政府位阶有序，信息难免内嵌于层级之中传递、反馈，造成决策滞后;政府主导型公共服务运营模式的土地、资金等生产要素几乎来源于财政，既让政府承担着压力，而且其资本敏感性也跟不上市场经济节奏;政府主导的公共服务更加强调公益性，相应的盈利效果就弱，在一定程度上影响参与各方的积极性，服务主观能动性的不足，又会造成公共服务质量的下降。政府主导型公共服务运营模式有利有弊，但相对单一的公共服务供给模式使得区域公共服务的竞争机制难以形成，对实现成渝地区整体利益以及成渝地区双城经济圈的可持续发展不具备操作性。
（三）地方政府事权财权差异
在推进成渝地区双城经济圈公共服务共建共享的过程中，由于地方政府体制性差异，相应的事权财权也会不同。成都作为四川的省会城市，是四川省的政治、经济、文化、科技中心，重庆则是“大城市+大农村”的直辖市。成渝地区双城经济圈，虽然是以成都、重庆这两个国家一线城市为中心，但在四川板块还包括自贡、泸州、南充、绵阳、德阳、内江、乐山、眉山、宜宾、广安、雅安、资阳、遂宁等地级市，从城市等级体系来看，四川省区域内除了成都为特大城市以外，自贡、绵阳、南充、泸州为大城市，雅安为小城市，其余城市为中等城市。这种行政区划分割，可能会妨碍社会政策整合，制约公共服务共建共享进程。
二、强化成渝地区双城经济圈公共服务共建共享的建议
（一）建立公共服务共建共享协商协调机制
合作共赢是成渝地区双城经济圈公共服务共建共享的核心要义，这种协商协调机制是建立在成渝共同利益之上的。由于区域公共服务超出了行政管辖范围，只有多元主体的政府之间精诚合作才能完成。依据不同种类的公共服务特殊性质，可通过不同方式实现公共服务功能的统筹整合。同样，为强化成渝地区双城经济圈公共服务共建共享，可以筹建公共服务共建共享领导小组，由四川或重庆的分管领导任组长，两地财政局局长任副组长，成员包括发改委、经信委、文旅委、卫健委、住建委、教委、农委、人社局、民政局、交通局、规资局、环保局、公安局等部门负责同志，办公室设在财政局。公共服务共建共享领导小组及其办公室负责制定推进成渝地区双城经济圈公共服务共建共享的方针政策、规章制度，协调成渝与中央之间、成渝地区之间的关系，梳理调解成渝本行政区域内各区县内部关系，监督管理地方政府协议事项的执行。此外，除开政府间的协商协调机制，私营企業、行业协会、社会团体等也可加强合作，构建行业交流协商平台，在政府协商范围框架内，制定认可度高、操作性强的措施、章程，推动成渝地区双城经济圈公共服务共建共享工作的进一步发展。
（二）完善公共服务共建共享多元运营模式
完善多元的公共服务共建共享运营模式，对提高公共服务质量和水平具有十分重大的意义。当前，公共服务仍然是政府主导型模式为主，由于政府主导型公共服务自身的局限性，难免会存在公共服务成本与效率的矛盾、质量与数量的矛盾等问题。与政府主导型模式不同，具有市场基因的企业主导型模式，由于熟悉市场、贴近市场、契合市场，再加之运营机制灵活，能够适时适应市场变化实现低成本高效率的调整;第三方主导型模式则主要指政府、企业之外的行业协会、非营利性组织，因为其所有权、经营权分离，并且仅仅只有经营管理权，同时，无追求利润的最大化逐利冲动，所以第三方主导型公共服务更加专业，更有质量。同样，企业主导型、第三方主导型与政府主导型公共服务一样存在诸多缺陷，比如，企业主导型公共服务追求短期投入，快速收益，拒绝长期性和高风险项目，这在一定程度上不符合公共服务供给的初衷。鉴于此，唯有完善多元的公共服务共建共享运营模式，采取多元主体联合供给公共服务，才能满足成渝地区广大人民群众对公共服务的需求。另外，在推进公共服务共建共享多元运营体系的形成过程中，要科学、合理地运用不同模式，发挥优点，摒弃缺点。
（三）构建公共服务共建共享配套保障制度
在共建共享公共服务过程中，不可避免地牵扯到成渝区域内各地方政府以及人民群众的切身利益，纵观国内外成功经验，以配套保障制度创新为抓手是普遍共识。一是构建财政保障机制。成渝地区双城经济圈涉及的区域范围大、人口多，地区与地区之间经济社会发展不平衡，所面临的困难、问题不尽一致，因此要保证公共服务的效率和质量，必须要构建财政保障机制，完善财政转移支付制度，以各地一般预算支出为参照指标，合理确定公共服务投入财政转移支付比例，通过探索建立四川、重庆横向财政转移支付机制，结合成渝地区双城经济圈内纵向财政转移支付，逐步缩小公共服务财政投入差距，实现公共服务的共建共享。二是构建利益补偿机制。着眼公共服务的“共建”“共享”原则，针对不同类型的公共服务，采用不同的利益补偿方式。例如，对于各方都受益的公共服务项目，要按照受益程度提前约定投资比例，完成产权分割和利益划定;对一方受益有损的公共服务项目，应按照市场经济社会“谁受益谁补偿”的普遍原则，建立相应的利益补偿机制。三是构建评价问责机制。公共服务共建共享的评估应公开、透明，无论是政府主导型、企业主导型，还是第三方主导型公共服务，均应该让公共服务的受益者参与其中，充分发挥群众监督、媒体监督的正能量。将公共服务共建共享的评价纳入政绩考核体系，以此强化对各级官员的激励作用，同时，加强公共服务的审计、监督、检查，严格执行问责制度，保证公共服务资金使用的合法、合理、高效，最终有序推进公共服务的共建共享。
作者单位：中共重庆市丰都县委党校
责任编辑：张 波
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