试论应对突发公共卫生事件的法制建设

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【摘要】 本文简要介绍了有关国家在突发公共卫生事件方面的有效反应机制与立法,认真分析了《突发公共卫生
事件应急条例》根据实践经验和借鉴国外有益做法,对突发公共卫生事件应急处理的新规定,并在此基础上对完善我国
处理突发事件应急机制的法律制度提出了建议。
【关键词】 突发公共卫生事件;
《突发公共卫生事件应急条例》;
法制建设
【中图分类号】D922.16;
R511
【文献标识码】A
【文章编号】1007—9297(2004)02—0104—04
On building legal sy~em response to emergency public health incidents.LI Hui. P School of Law ,Shanghai University,
200436
【Abstract】 Some countries’effective response mechanisms and legislation regarding emergency public health incidents
was introduced briefly in this paper.In addition to,the stipulates regarding emergency treatm ent to emergency public health in—
cidents in the new regulations Emergency Regulations Regarding Emergency Public Hea lth Incidents was carefully analyzed basis
on domestic practical experience and foreign beneficial practices,some suggestions for improving the legal system respo nse meeh—
anism in emergency public health incidents was also offered.
【Key words】emergency public health incidents;
the Emergency Regulations Regarding Emergency Public Health Inci—
dents;
building legal system
突发公共卫生事件将严重威胁公众健康,极大挑战政府管
理.剧烈冲击社会秩序,使法律和国家体制面临冲击和挑战。
2003年春夏,面对突如其来的SARS疫情,党中央、国务院采取
了一系列果断的、有效的措施。特别是在采取行政措施的时候
重视依法办事,把《传染病防治法》的实施提上了日程,同时紧急
立法,制定《突发公共卫生事件应急条例》,把突发公共卫生事件
应急处理纳入法制化的管理轨道。因此,深入分析和研究应对
突发公共卫生事件的机制与立法具有重要的现实意义和深远意
义。
当前,应对突发公共卫生事件已成为全球性的课题,各国对
此都极为重视。因此,探究他国行之有效的反应机制及立法,对
于建立和完善我国在突发性传染病、环境灾难乃至生化恐怖袭
击的公共卫生危机应对机制上有着现实和深远的借鉴意义。
美国关于防范传染病的联邦法律主要是《公共卫生服务
法》,又称“美国检疫法”。该法于1994年通过,主要内容包括明
确严重传染病的界定程序、制定传染病控制条例、规定检疫官员
的职责、对来自特定地区的人员和货物以及有关场所的检疫等
做出了详尽的规定,还对战争时期的特殊检疫进行了规范。《公
共卫生服务法》第264款赋予卫生总局医务主任颁布与实施防
治规定的权力。若卫生总局医务主任根据自己的判断认为,在
防止传染病传人美国或其属地、或者防止传染病蔓延有必要时,
经卫生与公众服务部部长批准,有权制定和实施传染病控制条
例。为执行和实施条例,医务主任根据自己的判断认为有必要
时,也可实施查验、消毒、卫生处理和虫患检验。该条款还规定
了对传染病患者和感染者的留验、隔离或限制性放行等。可对
任何被认为感染上传染病在传染期内从某一州迁移或即将迁移
至另一州的人员、可能成为人类感染源且在传染期内从某一州
迁移或即将迁移至另一州的人员实行留验和查验,一旦发现传
染者即对其实行必要的隔离。美国防范大规模流行性病的法律
除联邦法律外,还有州、县等地方性法规。
俄罗斯在保障公民身体健康和良好工作环境、预防和防止
大规模流行病传播等公共卫生方面是世界上最严格的国家之

。1999年俄罗斯立法机构通过了《联邦公民流行病防疫法》
(以下简称为《防疫法》)为俄罗斯公民实现健康保障和良好环境
提供了法律依据。《防疫法》明确规定了公民流行病防疫的基本
原则、具体防范措施、联邦卫生防疫局的职能、政府在卫生流行
病方面的调解作用以及违犯《防疫法》应负的法律责任。俄罗斯
联邦卫生流行病防疫局是执行和实施防止流行病传播的惟一职
能机构。《防疫法》规定的防治流行病大规模爆发的基本原则
是:根据流行病的传播状况预告、预防和预测可能出现的变化;

制定统一的卫生防疫计划和具体措施;
加强对交通工具、机场、
车站等公共场所的卫生防疫检查;
必要时制定和实施流行病防
疫联邦专项计划;
加强流行病防疫宣传工作;
要求公民、企业、机
关和法人团体严格遵守和执行卫生防疫措施;
紧急组织科研机
构对流行病的病原和机理进行科学研究;
坚决执行国家财政预
法律与医学杂志2004年第11卷(第2期)
算保障防范措施。
日本在对大规模传染病的预防、处理、治疗及紧急应对方面
的法律主要是1998年10月制定的《关于感染症预防及感染症患
者医疗的法律》(以下简称《感染症预防及医疗法》)和1951年颁
布并经过了多次修改的《检疫法》。《感染症预防及医疗法》规
定:传染性疾病分为4类:第一类传染病包括埃博拉出血热、克
里米亚刚果出血热、鼠疫等;
第二类传染病包括急性灰白髓炎、
霍乱、细菌性痢疾等;
第三类传染病有肠出血性大肠菌感染症
等。对于那些具有传染性,与人类已知传染病的症状、治疗结果
明显不同,且病情严重,其蔓延会对人类生命及健康产生重大影
响的疾病被归类为“新型感染症”。在法律上,SARS便属新型感
染症。迅速的层层上报制度是《感染症预防及医疗法》的特色之

。该法规定,对于第一、二、三类及新型感染症患者,只要发现
其带有病原体或怀疑有症状,必须在1天内经最近的保健所长
向都道府县知事报告;
对第四类感染症,必须在7天内经最近的
保健所长向都道府县知事报告。各都道府县知事接到报告后必
须在规定时间内向厚生劳动大臣报告。都道府县知事为防止新
型感染症蔓延,在有充分理由并认为必要时,可强制对可疑者进
行健康检查;
在发现新型感染症患者时必须使其住院治疗。《检
疫法》规定,在机场、港口发现新型感染症患者时,同样按《感染
症预防及医疗法》规定上报。
综上所介绍的,可以归纳出以下特点:(1)这些国家对于突
发公共卫生事件的预防和处理的立法级别高,都是以国家法律
的形式颁布,具有权威性。(2)这些国家的立法都重视对突发公
共卫生事件的预防,建立了较为完善的检疫和预警系统。(3)这
些国家的立法都规定了统一的指挥系统,职责明确,组织落实。
(4)这些国家的立法规定了信息报告制度,确保信息畅通。
2003年sARS疫情的发生和蔓延,暴露出我国处理重大突
发公共卫生事件的应急机制还不健全,还存在组织指挥不统一、
信息渠道不畅通、应急准备不充分等问题。为了有效地应对非
典危害,建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机
制,国务院依据《传染病防治法》和相关法律的规定,借鉴他国的
经验,于2003年5月12日颁布了《突发公共卫生事件应急条例》
(以下简称《条例》)。《条例》共6章54条,一方面根据新情况、新
问题,把《传染病防治法》等有关法律规定的一些制度具体化,增
强可操作性;
另一方面根据行政应急的特点,规定了一些新的制
度和措施,既为解决防治非典工作中的实践问题提供更具有可
操作性的法律依据,而且为今后各级政府及时有效地处置突发
公共卫生事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明
确”的行政应急法律制度,并对政府依法行政产生意义深远的影
响。
(一)《条例》对突发公共卫生事件的范围和应急工作方针、
原则做出了明确的规定
《条例》第2条规定,突发公共卫生事件是指突然发生,造成
或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体
性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众
健康的事件。其应当具备3个特征:一是突发性事件,是突如其
来、不可预测的;
二是在公共卫生领域发生的,具有公共卫生属
性;
三是对社会公众健康已经造成或可能造成严重损害。SARS
具备了这3个特征,并被列为法定传染病,当然适用于《条例》。
· 105 ·
并且,《条例》的适用范围不仅仅局限于传染性疾病,还适用于不
明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响
公众健康的突发事件。《条例》明确规定,突发事件应急工作,应
遵循预防为主、常备不懈的方针,贯彻统一领导、分级负责、反应
及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。
(二)建立统一指挥、综合协调的突发公共卫生事件应急处
理指挥体系
《传染病防治法》建立了以部门行业为主的监管模式,由卫
生行政部门对传染病防治工作实施统一监督管理,各级各类卫
生防疫机构、卫生医疗保健机构和解放军卫生部门分别承担责
任范围内的监督、防治、管理任务。在抗击SARS实践中,这种条
条纵向的卫生监管模式暴鼹了它的缺陷。针对《传染病防治法》
的不足,《条例》规定,突发事件发生后,国务院和省、自治区、直
辖市人民政府设立突发事件应急处理指挥部,负责对突发事件
应急处理的统一领导、统一指挥;
卫生行政主管部门和其他有关
部门在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。
同时,全国突发事件应急处理指挥部对地方突发事件应急处理
工作进行督察和指导,地方各级人民政府及其有关部门应当予
以配合。
(三)《条例》强化了突发事件信息报告与发布制度
《传染病防治法》第21条、第22条、第23条对疫情的报告和
公布做出了规定,确定了及时、真实的原则,但缺乏一个严格、科
学的程序。在这次抗击SARs过程中,信息渠道不畅通和信息报
告不及时造成了决策延误,引起社会动荡。对此,《条例》明确和
具体规定了疫情报告和信息发布制度,条款由3条增加到7条。
国家建立突发事件应急报告制度,国务院卫生行政主管部门制
定突发事件应急报告规范,建立重大、紧急疫情信息报告系统;

疫情报告时限为1至2小时;
报告范围不限于传染病,而且包括
各种突发事件;
各级人民政府负有按时报告的责任;
任何单位和
个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、
谎报。国家建立突发事件举报制度,公布统一的突发事件报告、
举报电话。国家建立突发事件的信息发布制度,信息发布应当
及时、准确、全面。
(四)《条例》规定了严格的责任追究制
与《传染病防治法》相比较,《条例》规定了严格的责任追究
制,实现了行政责任的法制化:强化了有关政府及其部门不履行
法定职责应当承担的责任,各级人民政府及其有关部门在处置
突发事件中玩忽职守、失职、渎职、滥用职权等,对政府主要领导
人和部门主要负责人依法给予降级、撤职、开除的行政处分,构
成犯罪的,依法追究刑事责任;
对有关医疗卫生机构,有关单位
和个人不按照规定履行应急处理义务应当承担的责任进一步加
以明确,规定了十分严格的行政责任甚至刑事责任;
规定了在突
发事件发生期间,散布谣言,哄抬物价,扰乱社会秩序和市场秩
序的,应依法追究的法律责任。《条例》的规定充分反映了责任
是行政权力的核心和本质的理念,体现了建设责任政府的内在
要求。
(五)《条例》建立和完善了突发事件的监测与预警机制
这次SARS疫情的暴发与流行,反映出一些部门和地方对突
发事件预警能力不足,监测系统反应不灵敏。因此,需要建立和
完善突发事件监测和预警机制,全面提高预防监控水平。《条
例》规定,国务院卫生行政主管部门按照分类指导,快速反应的
· 106 ·
要求,制定全国突发事件应急预案,省、自治区、直辖市人民政府
根据全国突发事件应急预案,制定本行政区域的突发事件应急
预案,并且明确规定了应急预案的主要内容;
国家建立统一的突
发事件预防控制体系,县级以上地方人民政府应当建立和完善
突发事件监测与预警系统,并确保监测与预警系统正常运行;

级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设,提高
医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。
《条例》的制定和实施,标志着我国应对突发公共卫生事件
进一步纳入法制轨道,也标志着我国处理突发事件应急机制进
一步完善。然而,为了更有效地适应当前和今后突发事件应急
处理的需要,更有效地保护国家利益,保障公众身体健康与生命
安全,维护良好的社会秩序,切实做到依法治国,依法行政,《条
例》的有些条款还需要细化,有的规定还应该加以完善。
(一)突发公共卫生事件的认定标准有待进一步明确
《条例》第2条明确了调整对象,对突发公共卫生事件作了
规定。但是,首先,对于什么是重大传染病,什么是不明原因疾
病,什么是重大食物和职业中毒等突发事件没有进一步的解释,
为了便于确认,对此应该有一个明确的医学诊断标准。其次,根
据《传染病防治法》,传染病是分类管理的,那么其他的突发公共
卫生事件是否需要分类或者分等级管理呢?应该采取哪些相应
的预防、处置、控制等措施呢?什么情况要对人员进行疏散或者
隔离?什么状况对疫区实行封锁?《条例》没有做出明确规定。
因此,建议由国务院卫生行政主管部门进行研究,制定相关的技
术标准、规范和控制措施,以部门规章的形式对此加以明确规
定。
(二)突发公共卫生事件的应急预案启动程序需要进一步完

《条例》规定了对突发事件的应急反应机制,对应急预案启
动后的有关措施作了明确规定,必要时,可以对人员进行疏散或
者隔离,并可以依法对传染病疫区实行封锁。但对启动应急预
案的法律程序需要进一步明确:突发事件的判定程序、突发事件
的认定机构和认定程序、启动应急预案的决策程序、突发事件的
宣布程序和解除程序等。在这方面,美国的做法值得我们借鉴:
首先由卫生与公众服务部部长向相关方面提交突发事件评估报
告;
其次.由副总统召开跨部门的国家卫生理事会议,研究评估
报告.并向总统提出对策建议;
再次,总统就此危机咨询总医官
后.根据《宪法》和《公共卫生服务法》第361款授权,视情况决定
颁布相应的总统行政命令。各阶段工作是层层向上直至总统的
负责制。
(三)公民对突发事件的知情权仍有待进一步做出具体规定
《条例》建立了公开透明的政府应急报告制度,严格限定了
突发事件应急报告的时间。但是,对于突发事件的举报制度和
信息发布制度只是作了简单规定,公民对于突发事件的知情权
仍然缺乏明确的法律保障。在一个开放的、快速变化的信息社
会,政府不能再像封闭的计划经济时期那样,遇到问题,先内部
消化,再公布于众。这种“公共问题内部化”、“长官意志化”思
维,将政府与公众隔离开来。没有人会因为突如其来的灾害责
怪政府,但他们有权利及时、准确、全面地知道真实信息。行政
信息公开是政府取信于民的前提和基础,也是政府高效有力地
处置突发事件的前提和基础。因此,需要制定和完善政府公共
法律与医学杂志2004年第11卷(第2期)
信息报告和发布制度,以法律规范赋予公民公共信息知情权。
在这方面,日本颁布了《情报公开法》,在大规模传染性疾病发生
时,政府可以通过包括行政命令在内的一切手段向国民公布信
息,说明情况。其中包括通过都道府县的保健所向国民发出通
知,通过厚生劳动省网站发布信息以及通过媒体发出通知,政府
还有权向媒体发出命令。这样,将使日本在发生大规模传染病
及遭受生物武器袭击时,能够最大限度发挥政府的领导能力,使
损失降到最低。
(四)对政府授权要充分有效,但又须规定必要的条件和程
序限制
在突发事件出现的非常时期,法律必须赋予政府较之平时
更多、更具强制性的行政权力,否则,要及时有效地组织人们战
胜灾害是难以想象的。然而,行政权的强化是一把双刃剑,即使
在非常时期亦如此。它既可以因其正当行使而保障人们生活所
必需的秩序,也可以因其被滥用而侵犯公民的基本权利,损害国
家和社会的公共利益。因此,法律必须同时对这种强化的行政
权加以必要的限制。《条例》对这种强制性行政权的授予比较具
体,而对其控制则缺少必要的规定。所以,应当明确规定这些权
力行使的条件和程序,明确规定对其法律监控措施,明确规定行
政救济和司法救济的机制。在俄罗斯,联邦卫生流行病防疫局
和联邦卫生防疫委员会是防范和处理大规模流行病的两个最主
要机构。流行病防疫局隶属于俄罗斯卫生局,其职能是联合政
府不同部门和组织预防、防止流行病的传播。卫生防疫委员会
是解决大规模传染病和非传染病、中毒等卫生防疫方面的协调
机构,在联邦宪法、法律、政府规定等框架内行使权力,主要任务
是在预防大规模传染病、中毒、公民防疫方面制定保障国家政策
执行的措施,研究解决协调工作中出现的问题,对已有的法律、
法规提出修改建议,组织科研计划的制定和项目的投资,对联邦
境内的流行病传播状况做出终结评价。委员会有权做出从各级
联邦权力机构获得大规模传染病、中毒、违反联邦卫生法的信
息,直接听取各级机构领导人的汇报。委员会由政府副总统领
导,委员会行政事务的执行机构是卫生部,各联邦主体和地方政
府设有相应的委员会。这样使授权与限制较好地结合起来。
(五)应当为隔离治疗措施提供必要的法律依据
《传染病防治法》第24条规定:可以实施隔离治疗措施的对
象仅限于甲类传染病病人和病原携带者,乙类传染病中的艾滋
病病人、炭疽中的肺炭疽病人;
可以采取医学观察措施的对象为
疑似甲类传染病病人。sARs虽然已被列为法定传染病,但并不
属于上述隔离治疗和医学观察对象。而在实际执行中,一些地
方从有效预防和控制SARS传播出发,将隔离对象范围扩大为:
SARS病人、疑似SARS病人以及与SARS病人及疑似病人密切
接触者。其合法性显然是存疑的。《条例》规定,可以对传染病
人、疑似传染病人、与传染病人密切接触者采取强制隔离措施。
这似乎为对SARS病人等采取强制隔离治疗措施提供了法律依
据。然而,《中华人民共和国立法法》第9条规定:限制人身自由
的强制措施只能以法律的形式规定。《条例》是国务院制定的行
政法规,如果没有法律的规定,不能做出限制人身自由的强制隔
离措施的规定。因此,为防治SARS而采取的限制人身自由的强
制隔离措施仍是缺乏法律依据的。所以,建议制定统一的《紧急
状态法》,明确规定在紧急状态下隔离措施和其他危机措施的标
准和范围,为《条例》规定的强制性隔离治疗措施提供坚定的法
法律与医学杂志2004年第11卷(第2期)
律基础。
参考文献
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法律与医学杂志,2003,10(2):77~8O
[3]朱兆银.引起传染性非典型肺炎传播可能构成犯罪.法律与医学杂
志,2003,10(2):85~86
(收稿:2003—06—24修回:2003—12—09)
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