食品安全分析研究 目 录 内容摘要 一、绪论 1 （一）研究的背景 1 （二）研究的意义 1 （三）国内外研究综述 2 （四）研究思路和方法 4 二、相关概念界定与理论基础 5 （一）食用农产品质量安全的概念 5 （二）食用农产品质量安全保障体系的含义 6 （三）理论基础 7 三、银海区食用农产品质量安全管理现状 9 （一）银海区农业生产现状 9 （二）银海区农贸市场现状 12 （三）银海区食用农产品质量安全监管现状 12 四、银海区食用农产品质量安全管理主要存在问题 13 （一）食用农产品生产经营者缺乏诚信自律 13 （二）食用农产品质量安全监管技术水平低 13 （三）食用农产品质量安全监管力度不够 14 （四）食用农产品质量安全宣传教育力度有待加强 15 五、完善银海区食用农产品质量安全保障体系的对策建议 15 （一）加强食用农产品生产经营者诚信自律建设 15 （二）强化食用农产品质量安全技术支撑 16 （三）加强食用农产品质量安全监管力度 17 （四）加强食用农产品质量安全宣传教育培训 19 六、结论和展望 20 （一）研究结论 20 （二）研究展望 21 参考文献 22 内容摘要 食品安全问题永远是关系到人民利益和身体健康的重要问题，是北海市创建广西食品安全示范城市，我国建成小康社会，解决新时代社会主要矛盾的一项主要内容。从“多宝鱼事件”、“瘦肉精事件”、“毒大姜事件”、福喜公司使用过期肉、苏丹红鸭蛋等食品安全事件可以判断，食用农产品不安全导致了食品安全问题的发生。食用农产品作为食品生产加工的初始原料，其质量安全是食品安全的关键和核心。因而可知，食用农产品的质量安全是目前决定食品安全的一个主要因素，是食品安全的基础环节，也是关键点，要解决食品安全问题，关键要先保证食用农产品的质量安全，这是非常重要的。
本文以北海市银海区食用农产品质量安全管理为例，总结了银海区食用农产品质量安全监管的情况，分析监管区域范围内存在的主要问题，联系所学知识以及国内外食用农产品的质量安全监督管理的先进做法，提出通过增强食用农产品行业的诚信自律建设、深化技术支撑、提升监管能力、强化宣传教育培训等措施，在管辖区域内建立合作包含地方政府、食用农产品生产单位及经营者、购买者、新闻媒介等社会各行各业在内的食用农产品质量安全保障体系。为地方政府和相关监管部门更好地开展食用农产品质量安全监管工作提供了一定的参考意见。
关键词：食用农产品 质量安全 监管措施 一、绪论 （一）研究的背景 从九十年代至今，由于农业生产关系的变化和调整、农业科学技术的不断发展和农产品市场的陆续开放，我国农产品的生产力大幅度上升，食粮连年丰收，基本有了自给自足能力。并且蔬菜瓜果、禽畜、鱼虾等食物的数量和品种日益增多，种类丰盛，有效地解决了“食粮危机”问题。随着经济水平的不断发展和提高，我国从温饱阶段到了小康阶段，现正努力迈向全面小康社会，老百姓的生活需求从吃饱到吃好再到吃得健康，对食品质量安全的标准和要求逐渐升高。当前，食用农产品的质量安全形势不容乐观，譬如农残超标、兽药超标、水产品非法添加等问题，“三聚氰胺事件”、”瘦肉精事件”、“毒大姜事件”等食品质量安全事件，导致出现以上问题和事件的原因，主要是食用农产品生产产地不安全、种养环节乱添加等因素造成。食用农产品质量安全关于到老百姓的身体健康，也成为了新时代面临的重大公共安全问题之一。因此，加强食用农产品质量安全保障体系的建设是一项民生工程，是解决老百姓舌尖上安全的根本途径。
由于改革开放的持续深入，尤其是九十年代初以来，中国的经济体制进行了转型，从计划经济转向社会主义市场经济，农业生产的要求和标准越来越高，农产品质量安全、利益不光要面对国内的地域竞争，同时也要面对国际市场的激烈竞争。建立完善有效的食用农产品质量安全保障体系、提高农产品的技术标准水平，是增强我国农产品的国际竞争力的基础条件，也是发展现代农业的重要内容之一。
（二）研究的意义 食品安全永远是关系到人民利益和身体健康的重要问题，是北海市创建广西食品安全示范城市，我国建成小康社会，解决新时期重大矛盾和重大公共安全的重要环节。食用农产品是食品的最初原料，其是否安全是食品监管工作的基础和重要环节。从“多宝鱼事件”、“瘦肉精事件”、”毒大姜事件”、苏丹红鸭蛋等食品安全事件可以判断 ，食用农产品不安全导致了食品安全问题的发生。食用农产品作为食品生产加工的初始原料，其质量安全是食品安全的关键和核心。因此，抓好食用农产品的质量安全是保证食品安全的一项重要内容，具有重要的意义。
随着经济的发展，我国的农业目前正由传统单一的农业过渡到现代化农业，农业发展迎来了新的机遇和挑战，但也由此面临着更多问题。构建一套有效的食用农产品质量安全保障体系，不仅能解决食品安全问题，提高相关监管部门的管理水平，同时也是提升食用农产品的竞争力，加快推进由传统农业向现代化农业发展的进程，对于农业发展、农村建设、农民致富起到了促进作用，加快了社会主义新农村的建设的步伐，为我国全面实现小康社会打下坚实的基础。
（三） 国内外研究综述 1、国外研究现状 农产品质量安全意义重大是全人类关注的焦点。许多国际上的专家学者对农产品质量安全问题也特别关注。早在1879年，德国制定了食品法，距离今天已有近130年历史，20世纪初，美国制定了有关消费者教育的方案，构成了比较完整和先进的食品安全教育培训体系。近几年来，农产品质量安全的管理机制渐渐修改和完善，国际学术界对农产品质量安全有了进一步的探索研究。笔者根据参考的文献主要归纳为：一是食品消费者的行为研究。Choi，Jensen(1991)指出，消费者假如感知到自己所吃的食物存在某些不健康的因素，如病菌，食品污染等，可能就会减少对该种食物的购买量，而购买相关的一些替代品；
Henson，Trall(1993)提出，健康的食品具有收入弹性属性，也属于一种商品，购买者的经济水平越高，对健康食品的需求量越大，愿意支付更高的价钱来提升食品的安全性；
Holm，Kildevng(1996)指出，消费者不但关注食品是否影响身体的健康，还关注食品的农业生产、社会环境以及相关文化；
二是食品生产者的行为研究。Srarbird、Henson和Havell等人（1999）研究提出，抓生产源头才是农产品质量安全保障的最基本和关键的环节。R.B.Tompkin(2001) 认为：政府和企业有义务共同做好食品安全的保障工作，企业或食品生产者对食品安全负有第一主体责任。Henson，Hook(2001)指出，食品生产及经营者对食品安全实行管理的原因是：不仅为了避免违反法律法规而受到处罚，同时在公众中提升企业知名度和好感度，创造更大收益也是主要动机。三是政府保障食品安全的研究。Antle(1999)指出，政府要做好提高食品安全相关法律法规的宣传和执行力这项工作，不仅能够有效地增强政府的监管力度，降低监管成本，并且能提升食品在国内外市场的竞争力。Crutchfield等（1997）提出，假如政府能通过制定食品的相应法规来减少食源性疾病的暴发，通过加大宣传力度来提升公众对食源性疾病风险的意识，从而提高公众的社会福利。以上研究，虽然大部分以“食品”为作为研究的主要对象，但“食用农产品”为“食品”的初始原料，确保“食用农产品”质量安全也自然是题中之义。
2.国内研究现状 中国在农产品的安全管理研究开始时间上是比国外要晚一些，但并不代表在研究进展上的落后，事实上中国在农产品的管理研究上非常迅速的，特别是近些年以来，国内的专家学者们在对农产品质量安全的保障研究上获得了丰厚的成果。本人根据参考的文献主要归纳为：一是农产品质量安全问题形成原因的研究。导致农产品质量安全出现问题的根源有很多，国内研究学者多角度多方位地对其根源进行了研究分析。周开宁等（2000）认为，市场失灵是我国农产品质量安全问题形成的根本原因。刘慧梅（2011）、毛燕平（2011）、陶舒笑（2012）等多位学者指出，我国没有建立出有效的质量安全管理体系是影响我国农产品质量安全的主要原因。赵春明（2005）通过研究分析导致农产品质量安全出现问题的有害物质，把其生成过程归纳为从农田到餐桌的八个环节：1、农业生产环境的污染。2、农作物品种的种植（主要指转基因产品）。3、农作物自然生长发育过程中产生天然有毒有害物质。4、农业生产过程中投放的化肥、农药等农资。5、农产品 存储不当引起霉变或腐烂。6、运输过程不当引起的二次污染。7、包装不当产生有毒有害物质。8、食品加工方法不当产生的污染。所以可以得出，市场的失灵与没有有效的管理体系，或者过于复杂的供给体系，供应链、供应环节的过多，也会加大食品安全风险发生概率，成为影响农产品质量安全的因素。二是农产品的质量安全问题的治理对策。国内许多专家学者认为在治理我国的农产品质量安全问题的方法主要集中在法律法规层面描述和对当前的政府管理不到位的分析上，主要有：1、建立健全农产品质量安全管理相关法律法规。2、强化检验检测体系、标准体系、技术体系、信息体系等保障体系。3、实施产地标识和追溯制度。4、对公众的宣传教育等方面。李莉等（2011）分析了我国当前农产品质量安全管理中存在的主要问题，提出了应加强对农作物的管理、理顺管理体制、建立健全农业标准化体系建设、完善高效的信息化体系等措施。由此可得，通过完善法律法规描述、政府监管体系、加大公众宣传教育力度和加强农作物管理等方面的措施，也是国内众多专家学者的研究方向之一。三是农产品质量安全信息化方面的研究。很多研究者提出，建立健全信息化建设是提升农产品质量安全监管能力水平的前提，这个问题的研究越来越多，黄永武（2008）认为，农产品质量安全信息化建设包括建立农产品质量安全的监控信息系统、农业环境质量的监控系统、农产品质量的安全追溯系统等主要内容，将向着系统规模和信息数量越来越大、共享和整合、采集自动化、传输时化等方向发展。陈汇才（2011在信息不对称的经济学理论基础上，以农产品质量安全因信息不对称的分析来解释其主要性能及影响，与中国实际相结合，建议要加快建设农产品的质量安全信息化监管体系、加强消费者的引导等多方面能够解决农产品质量安全信息不对称的对策措施。通过以上分析可以看出，国内在农产品的安全管理研究上起步虽然晚，但是进展并不慢，并且已经形成了体系。
（四）研究的思路和方法 本文主要针对银海区食用农产品安全保障的实际情况和监管遇到的问题，借鉴国内外相关的理论和经验，对如何加强食用农产品质量安全保障体系建设提出了四方面的方法和建议，为辖区政府及监管部门在提高食用农产品的质量安全监管工作方面提供一定的参考意义。本文的具体研究思路是：先是对相关的概念界定与理论基础进行分析；
其次，概述银海区食用农产品质量安全管理现状，指出银海区食用农产品质量安全管理主要存在问题,如生产经营者缺乏诚信自律、食用农产品的监管技术水平低、政府部门的监管和宣传教育培训力度不够等问题；
最后，从增强食用农产品的生产经营行业诚信自律建设、提升生产管理技术支撑、提高监督管理水平、加大宣传教育培训力度等四个方面，提出加强银海区的食用农产品质量安全保障体系建设的对策和建议。
本文研究以采用实地调研、文献研究和资料分析的方法为主，通过查阅和分析国内外有关食用农产品管理研究等方面的文献资料，获得一些我国食用农产品质量安全管理方面的情况和数据资料。深入银海区各级相关监管部门进行调查，与有关人员进行座谈交流，将收集到的情况和数据加以分析汇总，再以银海区当前在食用农产品的质量安全管理的实际情况作为案例进行分析研究。
二、相关概念界定与理论基础 （一）食用农产品质量安全的概念 1.食品 食品的定义可以划分为两个层面：一种是国家法律层面，《食安法》中食品的规定，除了以治疗为目的，各类可供人食用、饮用的物品都是。一种是国家食品标准层面，《食品工业基本术语》中食品的规定，除了烟草和只作药品作用，可供人类食用、饮用的物质都算。
2.农产品 农产品的种类繁多 ，范围之广直接牵涉到政府各部门的管理职 责定位和职权管理范围的确定 ,事关农产品质量安全在管理上的力度和程度的问题。总体来看 ,对农产品在界定范围上很广,国内和国外目前都没有十分明确的定论。所以按照国际和国内都认可的观点 ,农产品指在农业活动中获得的动物、植物、微生物及其直接加工产品，属于农业初级产品，分为可食用和不可食用。
3.食用农产品 《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》中规定，食用农产品是指“在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过加工，但没有改变基本自然性状和化学性质的产品”。
（二）食用农产品质量安全保障体系的含义 1.食用农产品质量安全 什么是食用农产品质量安全？从多角度多方面分析和理解，可以归纳为三种说法：一是质量安全是一个整体，不仅产品质量过关，同时达到安全标准，是优质及安全不可分割的综合体。与国内现在实行的国家标准及行业标准采用的概念一致。二是狭义的概念，是指质量中的安全，强调质量是工作的重点，保障安全是管理的本质，突出安全这个要素的重要性。这个概念就是我们当前食用农产品质量安全监督管理工作的要求。三是指质量和安全的组合，质量是指农产品外观和内在品质，比如营养成分、色香味和口感等；
安全是指农产品的危害因素，如转基因农产品、农药残留、兽药残留、重金属污染等对人、动物和环境存在的危害和潜在危害（金发忠，2006；
唐胜军，2010）。这个说法与国际上通行的说法是一致的，同时也是符合我国食用农产品质量安全的管理和发展目标。我国《农产品质量安全法》中指出，农产品的质量安全是农产品质量符合保障人的健康、安全的要求，这个定义与国际通行的定义是一致的。
保障食用农产品的质量安全是当前人民群众关注度比较高的一个问题。本文论述的食用农产品的质量安全就是从《食品安全法》、《农产品质量安全》以及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等相关法律法规的含义出发，研究如何提升辖区范围内的食用农产品质量安全管理的能力和水平，如何保障食品的质量安全。
2.食用农产品质量安全保障体系 食品链是涉及到从环境到人体的一条较特殊的生物链和产业链，包涵了从农田到餐桌、从初级生产到消费各环节的全过程，影响食品安全的原因繁杂多变，如：环境污染、区域经济差异、法律制度、饮食文化、市场信用、教育水平、人均收入水平等等。食用农产品质量安全保障体系的构建，主要是从经济体制、市场机制、社会诚信 、利益平衡等多方面因素的前提下，通过经济促进、行政监管、法律约束等各种方法，形成一条食物从田间生产、过程加工、市场流通、食用餐桌、源头追溯等各个环节综合起来的较完善的监管和保障链条，来确保食用农产品质量的安全。这是一个贯穿现代农业整个过程的三维操作系统，同时也是一项很复杂的社会系统工程和涉及到人民群众“菜蓝子”的民生工程。
（三）理论基础 1.全面质量管理理论 美国的费根堡姆在他写的《全面质量管理》一书中提出“全面质量”的概念，他认为，全面质量管理是为了能够在最经济的水平上，考虑到充分满足客户要求的条件下进行生产和提供服务，把企业各部门在研制质量、维持质量和提高质量的活动中构成一种一体的有效体系。该概念被世界广泛接受及运用，相关专家学者对此进行了更进一步的扩展和深化，其含义已经不是普通意义上的质量管理领域，而是形成了一种综合、全面的经营管理方式和理念。全面质量管理的方式是在行政、技术及法制三方面管理的基础上，建立健全一套较完整的全社会质量管理的体系，通过该体系对质量进行监督和管理。构建全 社会质量安全管理体系，不但突破原有的理念和管理体制，而且对企业的生产质量安全进行社会法制约束，在强制的规范中合理竞争，并使消费者受到保护。发挥全社会质量安全管理体系在食用农产品的质量安全监督管理中的作用，建议监管部门、食用农产品生产经营者、消费群众要通力合作和群策群力，共同维护和保障食品的安全。
2.系统理论 系统理论是一门研究系统的模式、结构及规律的科学。而现代系统论也指出，一个系统可以存在任何事物中，并且这个系统的组成的几个要素都是相互联系和作用的，特性及功能也都是确定的有机整体。根据影响食用农产品质量安全的要素性质，食用农产品质量安全系统大体上可以分为三个质量子系统：一是由农业范围内自然界中存在的质量要素组成的物质类要素质量系统；
二是由生产过程中各项管理方式、检验措施、生产标准等非自然界中存在的质量要素组成的非物质类要素质量系统；
三是由农业工程、环境保护、农业机械等质量要素构成的农业辅助类要素质量系统。食用农产品质量安全监控系统是非常复杂的，必须根据系统理论来对它进行分析，找出其中影响质量安全的重点，并对关键元素进行干预控制，才能有效保证食用农产品的相关质量安全。
3.控制理论 控制理论是研究各类系统的调节和控制规律的科学，其中的含义是多方面的包括调节、操纵、管理、指挥、监督等，也是研究怎么用控制器，通过信息的反馈作用及交替变换，让系统按照人们预设的程序自动运行，来达到最理想目标的学问。控制的基本类型主要分为事前、事中、事后的控制、直接的控制和间接的控制。在食用农产品质量安全管理方面的应用上，控制理论多表现为对食用农产品实施生产前、生产中和生产后的质量安全控制。在食用农产品的质量安全监控上有三要个素：一是食用农产品质量安全标准或目标要明确；
二是食用农产品质量安全相关的信息要足够充分和更新及时；
三是对关键控 制点，要着重实施控制。而监控食用农产品的质量安全，首先要制定明确的质量安全标准或目标，再通过利用各种手段监测农产品的生产全过程和最终产品，并对监测结果进行分析，然后根据结果采取有效措施进行调控。
三、银海区食用农产品质量安全管理现状 （一）银海区农业生产现状 1.种植业生产现状 银海区行政区域面积475平方公里，下辖4个镇49个村（社区），共有耕地面积21739万亩。近年来，银海区委、区政府高度重视种植业发展工作，以“稳粮糖，兴特色”为发展主线，围绕实施乡村振兴战略，努力推动农业供给侧改革，加速转变农业生产方式，大力推进种植业绿色高质高效发展。全区种植业主要以甘蔗、水稻、花生及大棚果树为主，近三年种植业产值稳定在12亿元以上。去年全区农业种植业产值1.26亿元，同比增长了9.92%。粮食作物种植面积为7.05万亩，实现产值1.25亿元，其中水稻种植面积为3.67万亩，玉米种植面积为1.34万亩；
经济作物种植面积为18.31万亩，分别为木薯种植面积为3.26万亩，甘蔗种植面积为 12.12万亩，花生种植面积为2.92万亩。
2.养殖业生产现状 银海区目前有水产养殖面积6.496万亩，主要养殖品种对虾1.8万亩，锯缘青蟹2000亩，沙蚕360亩，大獭蛤2.26万亩，方格星虫2万亩，罗非鱼1100亩，黄颡鱼420亩，斑点叉尾鮰230亩，龟鳖460亩，其中水产种苗场45个，育苗水体约5万立方，年产各类水产种苗120亿尾。2019年上半年水产品养殖产量7.08万吨，水产品产量同比增长24.3%。
2018年，银海区肉类总产量为1.52万吨，生猪出栏1.19万头，存栏9.17万头；
家禽出栏272.79万羽，存栏53.24万羽。全区畜牧业总产值3.29亿元，占农业总产值的5.83%，已成为银海区农业和 农村经济的支柱产业之一。现有县级畜牧养殖示范区1个，广西畜禽现代生态五星级养殖场1个，广西畜禽现代生态三星级养殖场12个，生态养殖示范村2条，生态养殖示范合作社2家。
3.农业产业发展特点 （1）特色产业发展 大棚种植果蔬产业蓬勃发展。目前，全区大棚种植达1.4万亩。每年实现产值接近3亿元。农民增收致富效益显著，辖区超过60%行政村群众参与大棚果蔬种植，很多种植户住上了“大棚”房，买了“大棚”车。2012年、2013宁海村分别被评为广西”一村一品”村镇、“广西大棚果蔬村”及”全国一村一品示范村”。坚持推进科学化种植，采用一体化的生产、学习、研究方式以及机械化的生产全过程，引进农业方面的科研专家对银海区大棚农业发展及生产设施进行研导，开发了“北甜1号哈密瓜”种植技术等新技术，拥有自主知识产权的优质蜜蜂授粉品种。引进了哈密瓜、西瓜、胡椒等18个新品种，推广了5个优良品种。
子姜产业培育成功。2009年，银海区福成镇三合口村引进子姜种植产业，从引进10亩适种开始，经过近10年的精心培育，改进种植技术，推广小拱棚早熟种植技术，目前全区子姜种植面积达5000亩。子姜种植为高产值，高效益产业，年产值1.25亿元，亩产值最高可达3万元，利润达1万多元。子姜产业的培育成功，为银海区特色产业增加了亮点，为全区乡村振兴提供产业发展支撑。
水产养殖业发展突出。银海区充分利用优越的地理位置及丰富的资源，认真探索积极引进推广苗种繁育、龟鳖养殖、高科技公寓式工厂化养殖螃蟹、马氏珍珠贝南珠生产、螺旋藻生态养殖和深加工保健品研发等特色产业，涌现了一大批特色产业，大大调整了产业机构，促进了水产经济和社会效应。一是苗种繁育。2018年，银海区共有繁育种苗场45家，育苗水体约5万立方米，年育苗能力150亿尾（只），主要发展锯缘青蟹、大獭蛤、中国鲎、方斑东风螺、织锦巴非蛤、中华乌塘鳢、沙虫等苗种。二是龟鳖养殖。目前银海区主要养殖黄喉拟 水龟、亚洲巨龟、斑点池龟、金钱龟、安南龟、黑颈乌龟、安缘龟、石龟、鳄龟、山瑞鳖、黑鳖、黄沙鳖、珍珠鳖等名、特、优、稀、贵及观赏类龟鳖60余种。三是南珠产业。根据北海市银海区南珠文化和产业发展的需要，在竹林南部浅海规划南珠养殖区，规划面积1909.9公顷（28648.5亩），养殖品种主要为合浦珠母贝（马氏珍珠贝），养殖方式为浮筏吊养和连绳浮球吊养，预计2019年秋季完成育珠8-10万贝。
（2）示范区创建 为提升养殖产业品质和品牌，突出特色优势，努力打造示范区建设。一是打造银海区果蔬种植业核心示范区，共投入专项经费六千多万元，行业经营者投入超过亿元。2017年，银海区果蔬种植业核心示范区经广西自治区公示为广西三星级现代特色农业（核心）示范区；
二是建立水产养殖示范点。目前建立了国家级水产健康养殖示范场5家；
自治区级向海水产业核心示范区1个；
县级名特优养殖示范区1个；
乡级示范区3个；
村级示范区3个。
（3）发展生态养殖业 2017年开始，银海区开展“生态养殖进村产业富民”活动，逐步推广生态养殖，规模化、标准化、产业化水平不断提高，通过引导养殖户采用“厌氧发酵沼液及沼渣还田模式”加强粪便综合治理，实施粪便减量化、无害化和资源化利用，采用“格栅+沉淀池”方式等雨污分流、干湿分离设施，实现清洁养殖。2018年，银海区的畜禽现代生态养殖场认证比率达86.7%。
（4）创建生态养殖产业园 一是以北海市源天农业科技有限公司为核心企业，实施园田畜牧养殖示范区，持续建设升级现代生猪养殖区、海边生猪养殖区、生猪现代科技研发区以及生态农业休闲旅游区等示范基地，树立典型，引领带动全区畜牧养殖业的发展；
二是建设北海市泓源农业科技生态产业园，项目总投资3.95亿元，项目用地750亩，创建规划年饲养量30万头的大型高标准生猪标准化示范场（含分场），配套建设一家年屠宰量 40万头的现代化屠宰企业和研发中心等其他配套企业，形成养殖与屠宰相匹配、养殖与研发相适应的产业布局。三是建设100万只高品蛋鸡产业园项目，项目的总投资为2亿元，用地约200亩，规划建设100万只高品蛋鸡基地（含蛋品分级加工车间、年产10万吨饲料厂、产品体验厅及电子商务平台），项目将填补银海区在蛋鸡产业发展的空白，对传统畜牧业、农产品加工产业提档升级。
（二）银海区农贸市场现状 农贸市场是居民生活采购必不可少的场所，是食用农产品集中销售的主要场所。近来年，随着银海区城市发展速度加快，人口迅速增加，银海区农贸市场总量也迅速扩大。目前，全区共有农贸市场17家，大多分布在居民居住集中区域，其中国营的1家，民营的16家。经营面积约有6万多平方。共有摊位4000多个，经营户数2500多户，其中果蔬经营505户、肉类经营户380户、水产品经营户635户、蛋类经营户110户，从业人员2000余人，年成交额约6300余万元。
（三）银海区食用农产品质量安全监管现状 近年来，银海区食品有关监管部门加大食用农产品的监管力度，强化日常监督管理，认真开展食用农产品专项整治，严厉打击生产经营不符合食用农产品等各类违法行为。一是加强宣传教育，落实主体责任。为了督促农贸市场开办方落实主第一主体责任，银海区食品监管部门采取了一系列的举措：每年召集市场开办方负责人或管理人举办有关食品安全管理的学习培训；
对被举报投诉或检查出现问题的市场开办方进行行政约谈，限期整改；
与市场开办方联合组织有关食品安全宣传活动，提高市场食品经营者的自律性和消费者的食品安全意识。二是加强质量快检，把好安全准入。为了提高食用农产品的准入门槛，通过快速筛查确保市场上的销售的食用农产品的质量安全。引进第三方检验检测机构或建立检验检测室对全区17个市场的食用农产品开展全覆盖抽查快检。2018年四个乡镇食药监管所一年内进行食用农产品质量安全快检260批次，其中蔬菜124批次，水产品136批次。食用农产品监督抽检240批次，不合格为5批次，共立案5起， 罚款2万余元。三是加大检查力度，减少风险隐患。加强市场的监督检查工作，对辖区17家农贸市场开办方重点开展是否建立一户一档、是否制定并落实食用农产品质量安全管理制度、是否配备食用农产品质量安全管理人员及快检人员、是否落实食用农产品日常安全检查等方面的检查。
四、银海区食用农产品质量安全管理主要存在问题 （一）食用农产品生产经营者缺乏诚信自律 食用农产品质量安全管理在我国仍处于起步阶段，行业的规范管理有待加强，企业的主体责任落实不到位，诚实信用的社会环境有待改善，生产经营者的质量安全意识较薄弱。在种植初期，食用农产品种植者因为缺乏现代化农业生产的观念，缺少社会监督和管制，一味寻求产量而忽视了质量安全。特别是优良的农产品与一般或不合格的农产品一起销售、同价竞争现象较普遍，很大程度上削弱了优良农产品的竞争，从而导致企业及农户不够积极主动参与食用农产品质量安全管理。在农产品的生产过程当中达不到科学合理施肥、喷药以及规范化生产的要求，因为高效低毒、无毒的安全农产品投入价格过高，投入和产出的比例达不到理想状态。有的农民仍然存在为了达到防治目的，随便大剂量、高浓度地混合用药，严重影响了食有农产品的质量安全。虽然已经建立了较完善的管理制度，但在具体制度的落实上还存在诸多不完善、不到位的地方，如农产品的产地安全、生产记录、包装标识、质量监测、质量的追溯、安全预警、信息披露等等，在今后的工作中仍需不断加强。在流通销售环节，由于政府及有关部门监管不到位，社会监督缺失，部分食品生产经营者不讲诚信，一些不法分子见利忘义，违规使用禁用的农药，掺假造假、以次充好的行为时有发生，导致食品安全问题时有发生。
（二）食用农产品质量安全监管技术水平低 银海区在食用农产品的监督检查技术手段方面还有待进一步加强。现有的食用农产品质量安全检验检测水平不高，风险监测评估体 系监测范围覆盖率低，食品安全突发事件应急体系有待完善，监管信息化水平有待提高，这些存在的问题都是有待加强和解决的。
尤其是食用农产品检验检测方面的能力建设问题，亟需尽快解决。银海区没有成立食品检验检测机构。虽然建立了区、镇两级的食品安全监管网格化体系，食品监管部门配备了快速检测设施和人员，但是检测的装备不够先进，人员的业务水平能力不够高，检验手段也较落后。全区13个农贸市场全部设立了食用农产品快检室，也配备了相应的检测装备和检验人员，但现有的农产品检测装备不配套、数量少、档次低，导致检测的项目种类少，速度慢，工作效率较低，且只能做定性的分析，做不了定量的检测，且只能做快速的检测，检测出来的结果只能作为初步筛查，不能固定为行政执法依据。同时，农贸市场的检测人员的文化水平和业务水平急需提高，市场开办方的食品安全意识不高，食用农产品的质量安全检测工作不够重视，没有履行每天定期抽检的义务。个别大型的农贸市场也引进了第三方检验检测机构，但检测的项目较少，食用农产品的抽检覆盖率低。这些问题不但导致了食用农产品检验检测工作无法正常顺利开展，食用农产品的质量安全也得不到保障。
（三）食用农产品质量安全监管力度不够 食品安全监管体制不顺，政府部门分段、多头管理是影响食品安全管理水平提高的难点问题。从银海区监督管理现状来说，目前涉及食品安全监督管理的政府部门主要有食品药品、农业、水产畜牧、卫生、城管等，采用分环节监管与食品种类监管相结合的方式，每个部门负责一个监管环节。以食用农产品的质量安全监管为例，种植环节由农业部门监管，养殖环节由水产畜牧部门监管，进入市场后，流通销售、生产加工、餐饮消费由食品药品部门监管，卫生部门负责风险监测预警和餐饮具消毒工作，城管部门主要监管流动食品摊贩和餐厨废弃物的处理。部门之间职责分工还不够具体明确，相互衔接、联合执法力度不足，信息化系统不完善严重影响了质量安全信息的互联互通，各监管部门无法及时全面掌握食用农产品质量安全的整体动态， 各个环节之间信息不能相互传递，无法形成快速有效的整体合力，实行实时监控存在很大难度。另外，现在的监管队伍与食用农产品监管工作量相比，还存在很大差距。以银海区市场监管环节为例，目前全区生产加工、流通销售和餐饮店共有4000多家，而监管部门食品药品监督管理局满编人员只有执法人员36人，抽调到政府其他部门的人员有7人。除去药品执法人员，平均每个人监管食品单位近200多家。同时，食用农产品基层监管力量十分薄弱，目前监管任务主要在街道、村和社区，对生产经营各环节的监管多数以不具备执法资格的聘用人员为主，缺乏一线专业的执法监管人员。主要监管部门的监管力量严重不足，特别是一线监管人员中专业技术人员数量少，业务水平和能力参差不齐，现有的检测设备简陋，检测技术手段滞后，不能满足食用农产品质量安全监管的需要。
（四）食用农产品质量安全宣传教育力度有待加强 群众食用农产品质量安全意识淡薄，对有机、无公害、绿色食品等关注度低，认可度不高，群众的消费观念有待转变和加强，由于自我维权意识不强，对不合格食品鉴别的能力缺乏，给假冒劣质等不合格的食品留下了生存空间。尤其是农村和城乡结合部的老百姓食品安全消费意识比较弱，食品安全知识更是缺乏，致使不法分子有机可乘、有得可图。有的食品生产经营者法律意识不强，缺乏诚信经营的观念和食品安全管理知识，不愿投入精力和时间去改善卫生条件和管理水平，为食品安全事故的发生埋下了隐患。部分从事食品工作的人员没有参加正规的培训，法制意识不强，食品安全操作技能不高，导致违法违规的机率升高。政府部门的食品安全宣传工作还不够，宣传覆盖面小，宣传的形式不够丰富，没有达到宣传的效果。
五、完善银海区食用农产品质量安全保障体系的对策建议 （一）加强食用农产品生产经营者诚信自律建设 1.推进食用农产品行业诚信体系建设 政府监管部门督促和引导食品生产经营单位要履行第一主体责任，利用食品协会促进自律性，倡导人人参与的社会监督，建立完善 诚信评价考核制度，建立以生产经营单位主体责任为前提、社会各界监督为约束的食用农产品行业诚信体系。政府有关部门对食用农产品生产经营者实施诚信分类，建立信用信息档案及查询系统，将企业的信用信息建档率达到90%以上。还可以实行“红黑榜名单”制度。对于失信的企业，将要严厉处罚，对食用农产品安全存在较大风险隐患的企业要进行警告并限期整改，对生产销售不合格食用农产品的企业要依法进行严惩，情节严重的吊销证照，对有关责任人依法实施行业禁入。
2.强化食用农产品企业主体责任 政府监管部门要督促食用农产品生产销售单位依法履行食用农产品安全主体责任，建立健全食用农产品质量安全岗位负责制和质量安全管理体系，严格遵守执行生产安全各项制度，不断地改善食用农产品质量的保障条件。严厉执行食用农产品质量安全事故的报告制度，向社会及时、准确、真实地公开本区域的食用农产品质量安全信息。较大规模的食用农产品生产经营单位要设立食用农产品质量安全管理监督机构，明确直接负责人以及专、兼职质量安全管理人员。全面地推行食用农产品质量安全授权人准则、安全生产约谈制度、单位负责人履行职责的报告制度以及承诺制度。
3.加快食用农产品行业联盟的体系建设 依托行业协会、商会和其它专业的合作组织，加快推进食用农产品行业的联盟体系建设。成立以大型的食用农产品企业为龙头代表的区域性食用农产品行业联盟，各行业联盟要建立完善内部管理制度，规范生产销售记录，形成自觉自律的内部约束机制，主动向社会公开承诺。争取通过3到5年时间的努力，使得辖区范围内90%以上的食用农产品生产经营及餐饮单位能够纳入到食用农产品行业联盟的建设范围内，行业联盟的数量及销售额占行业的比重大幅提升，提高了行业的代表性和影响力。
（二）强化食用农产品质量安全技术支撑 1.加强检验检测能力建设 加快推进食用农产品质量安全检验检测机构的组建，成立区级的食用农产品检验检测中心，要求大型的食用农产品生产厂家、集贸市场、超市建设并启用食品检测室，加大设施的配套资金，聘请专业的检验员，优化实验条件，提升检验检测能力。加强监管抽检工作，抽检范围重点涵盖全区的果蔬菜种植地、屠宰场、水产品加工打包点及运送车辆、集贸市场和超市，主要随机抽检水果、蔬菜、蛋类、肉类和水产品等五大类群众较关注及销售量较大、风险较高的食用农产品，提高食用农产品质量安全抽检合格率及质量提升率。积极引进和支持社会第三方检验检测机构，构建以政府、企业和第三方“三足鼎立”的检测体系。
2.健全风险监测评估体系 完善食用农产品安全风险监测和研判评价机制，进一步深入摸排食用农产品质量安全的风险隐患点，扩大风险监测网络的覆盖面。在辖区内特别是农村区域增加监测点，延伸监测的区域，增加监测的指标及样本量。构建银海区由食品引发的疾病监测网络及报告系统，确保化学性污染物、微生物以及有害物质、病菌的监测区域都能全覆盖。
3.加快信息化建设 积极运用先进的信息化科技手段，提高食用农产品的监管信息化水平。加快推进食用农产品生产流通追溯体系的建设工作。运用先进适用的技术，启动信息化监管平台的建设，建立从“农田到餐桌”覆盖面广、科学统一和功能完善的食用农产品质量安全监管信息化溯源体系，构建来源能追、流通能查以及责任能究的质量安全追溯链条。加强食用农产品质量安全的监管科技支撑，利用平板或智能手机等终端设备，按照网格化点位分工，进行日常的监督检查，实行动态移动执法，提高工作效能，做到随机抽查，对存在有问题的点位加强监管，对所有点位进行全方位的监控。
（三）加大食用农产品质量安全监管力度 1.完善区、镇、村三级监督网格化体系 在县区级，由食品、农业、水产畜牧、工商、城管等监督管理单位组成一个专职的食用农产品安全联合执法机构，由银海区食品安全委员会综合协调开展专项整治工作。各乡镇所按照“四有两责”（有机构、有人员、有设备、有工作手段、日常监管职责和监督抽检职责）的要求，完善基础设施，充实工作人员，明确工作职责，健全工作制度，强化业务培训。配齐配强食品安全协管员人员，每条自然村从村委干部、党员、大学生、退伍军人等思想素质过硬的人员中聘请食品安全协助管理员和信息员，进一步构建权威、高效的县区、乡镇、自然村、村民小组四级“横向到边，竖向到底”的网格化食品监管体系，确定各级的网格监管责任人，落实领导干部到网、工作人员进格、聘用人员到点。实行定岗、定责、定人、定事，划分到村到户到点的网格区域，实现食用农产品安全监管横向到边，纵向到底的全覆盖网格化监管。区级财政部门要加大经费的投入，保障监管网格化体系能够切实发挥有效的作用。
2.充实食用农产品质量安全基层监管力量 坚持监管力量下移，加强乡镇基层所的建设，配齐配强基层食用农产品安全监管队伍。政府食品安全监管主要部门要加大依法行政的能力，充实执法人员，增配先进执法装备，负责辖区内食用农产品安全的违法违规行为的查处。加大行政执法部门的联合执法行动，成立由食品、公安、农业、水产畜牧、工商等行政单位执法人员组成的联合执法队伍，乡镇成立综合执法队伍，人员相对固定，由相关的部门组织带头，展开联合行政执法工作，重点查处涉及部门较多、执法难度较大、问题较突出、社会影响恶劣的食用农产品质量安全违法违规案件。
3.加强食用农产品源头监管 抓农业投入品就牵住了农安牛鼻子，就成功了一半。重点对违反国家禁止生产经营、使用的农兽药的行为进行监管，实施严打狠抓，形成高压态势。对农作物药品、兽类药品、饲料、肥料、添加剂等用于农业生产和加工的物质要加强实施市场准入制度。大力推行农药实 行处方制、高毒农药实行定点销售和实名购买等制度，进一步对农药和兽药的经营行为进行规范管理。加大农业生产和加工的技术培训和指导力度，增强农户规范农业生产行为的意识。
4.加强食用农产品质量安全专项整治 以问题为导向，加大开展农药残留、兽药（含抗生素和激素类药品）残留、投入品等专项治理，主要对超标准添加、非法使用、私屠滥宰、假冒伪劣等违法违规行为进行严厉打击。实行“飞行”检查，随机抽查，排查风险隐患，特别是对非法添加动物激素饲养家禽家畜以及违法使用禁限农兽药使用等行为，要全面透彻查找问题产生的原因，严厉查处相关责任单位；
落实后续整改防范措施。坚决落实“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”四个标准和要求，依法从严查处社会危害性较高、影响较大的案件。及时向司法机关移送涉嫌犯罪的案件，追究其刑事责任。
（四）加强食用农产品质量安全宣传教育培训 1.加强食用农产品质量安全培训工作 推进政府领导重学习、监管队伍重培训、行业人员重守法、社会公众重科普，渐渐实现食用农产品质量安全相关法律法规及科普知识教育宣传常态化、制度化。政府每年至少组织1次以上大型的领导干部食用农产品质量安全相关法律法规及突发事件的应急处置等方面培训，提高领导干部的统筹食用农产品安全工作的能力和处置水平。相关食品监管部门通过举办学习培训班的方式对食用农产品安全综合行政执法人员、协助管理人员进行业务培训，以此提升综合监管能力水平，建议行政执法人员每年学习培训时间超过60个学时，食品安全协助管理人员培训时间每年至少2次；
组织食用农产品生产经营单位负责人以及质量安全管理人员进行法律法规、安全生产和管理流程、制度要求和行业规范等方面的教育培训，每年的培训时间建议不少于40小时。食用农产品生产经营单位负责人、质量安全管理人员等相关食品重要岗位的人员全部都要接受培训，并要严格落实从业人员通过培训上岗的制度。
2.广泛开展食用农产品质量安全宣传教育 通过采取百姓喜闻乐见，通俗易懂的宣传方式开展形式多样的食用农产品质量安全宣传教育活动，从而提高老百姓对食用农产品质量安全的意识。把食用农产品质量安全科普知识纳入公益性宣传范围，在本区主流媒体上定期刊播公益广告。加强社会性宣传，利用好每年的食品安全宣传周等大型宣传活动，通过走访村（社区）、学校、市场、企业、商场等场所与群众面对面进行教育宣传。打造食用农产品科普宣传阵地，在辖区内建设食用农产品科普宣传基地或站，向群众开放科普有关食品安全知识。深入校园开展食用农产品安全宣传讲座，向学校师生宣讲如何预防食品中毒等食品科普常识，进一步提高师生的食品安全意识，净化校园食品安全环境。实施检举奖励机制，鼓励民众如实检举食品安全方面的违法违规行为，增强社会监督的作用。
六、结论和展望 （一）研究结论 本文总结分析了北海市银海区食用农产品质量安全监管的情况，指出了监管区域范围内存在食用农产品生产经营者缺乏诚信自律、监管技术水平低、监管力度及宣传教育培训不够等问题，结合各界食用农业产品质量安全监管研究成果和先进做法，对银海区食用农业产品质量安全的保障体系开展了研究和论述。主要研究的结果和结论是：一要加强政府监管。政府的监督管理是食用农产品质量安全控制的重要环节，整顿违法违规的行为，提供有效的良好的竞争环境，不仅要把不合格的产品排除出市场外，更重要的是要引导生产者提高产品的质量和安全。政府要从提高检验检测能力、加强信息化建设、增加科研投入、加强生产经营者的安全诚信自律教育、加大宣传力度等方面的措施提高食用农产品质量安全的管理水平。政府不仅要坚持主导的作用，还要着重运用示范企业的模范带头，行业协会的协调自律以及诚信经营方面的影响，积极引导种养户、企业和社会中介共同管理食用农产品的质量安全。二要坚持全程监管。食用农产品质量安全管理保障体系涉及到种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等环节，应该将监管的重点从最终产品的检验检测转移到从源头 到餐桌各环节的监管，建立健全食用农产品市场准入制度及溯源制度，提高市场准入门槛，严把准入关，严格追根溯源，严厉依法打击违法犯罪行为，才能更加有效地保障食用农产品的质量安全。三要推动全社会参与监督。要加强营造食用农产品安全的宣传氛围，提高老百姓食品安全消费意识，同时，支持新闻媒体积极主动开展舆论监督，完善举报奖励机制，构建社会各界共同监督的格局。
（二）研究展望 建立健全食用农产品质量安全的保障体系是确保食品安全的重要内容，关于这方面的研究我国比国外起步较晚，相关的理论研究较少，能够查阅的资料也不多，外文献来源不广，借鉴国外的研究经验较难，且个人能力水平、精力和时间有限，所提出的建议意见还不够完善和全面。今后，本人将继续加强走访调查、收集更多的资料，加以研究分析，进一步完善食用农产品质量安全的保障体系，为提高食品安全监管能力提供参考意义，为确保辖区范围内的食品安全贡献自己的一份力量。
参考文献 1.专著[M]、学位论文[D]、论文集[C]、报告[R]类 [1]毛燕平.我国地方特色农产品质量安全问题的成因及其治理[D].2011 [2]耿春燕.农产品质量安全信息体系建设研究[D].山东农业大学，2006 [3]金发忠.农产品质量安全概论[M].中国农业出版社，2007.4 [4]唐胜军.新疆农产品质量安全政府管理研究[D].新疆农业大学，2010 [5]（美）A.V.费根堡姆著，杨文士等译.全面质量管理[M].机械工业出版社，1991 2.期刊文章[J] 类 [1]刘慧梅.农产品质量安全问题与对策[J].河南，2001（24） [2]陶舒笑.农产品质量安全问题的成因及其治理[J].湖南农机，2012（11） [3]周开宁，永涛.农产品质量安全问题中的市场失灵与政府干预[J].中检福建省委党校学报，2010(9) [4]赵春明.农产品质量安全含义探析[J].农产品加工.2005(1) [5]周应恒，卢凌霄.生鲜蔬菜供应链效率研究——以南京为例[J].江苏农业科学，2008(1) [6]黄永武，李亮.浅议农产品质量安全监管中信息化建设及发展趋势[J].农业环境与发展，2008（5） [7]陈汇才.基于信息不对称视角的农产品质量安全探析[J].生态经济，2011(11) [8]李莉，李阳.国外农产品质量安全问题的思考[J].农业经济，2011(7) [9]牟少飞.当前我国深化农产品质量安全监管工作思路探讨[J].中国渔业质量与标准，2013（1） [10]David A.Baker.Use of food safety objectives to satisfy the intent of rood safety law[J].Food Control.2002(13) [11]Henson SJ,B.Traill.Measurimg Perceived Performance of the Food System and Consumer Food-Relared Welfare.Journal of Agricultural Economic[J],2000,51(3) [12]Holm L,Kildevang H.Consumers’Views on Food Qualiy[J]. A Qualitative Interview Study,Appetite,1996 Vol.27(1) [13]Henson S,Hook N.H..Private Sector Management of Food Safety:Public regulation and the Role of Private Conrrols[J].The Intemational Food and Agribusiness Management Review.2001.4(1) 3.规范性文件 [1]《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006年11月1日起施行） [2]《中华人民共和国食品安全法》（2015年10月1日起施行） [3]《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（2016年3月1日起施行） 4.相关资料 [1]食品工业基本术语.全国食品工业标准化技术委员会1994年6月3日发布 [2]银海区农业农村局.银海区农业工作情况.2019.6 [3]银海区海洋局.银海区海洋局工作总结.2019.6 [4] 银海区食品药品监督管理局工作总结.2018.12 [5]银海区食品药品监督管理局年鉴—2016.2017.2018
