摘 要：财政转移支付是在财税领域完善中央与地方关系的重要制度安排，通过对经济欠发达地区进行资源调配，基本稳定了财政收支、缩小了区域经济差距、实现了公共服务均等化。本文将研究视角聚焦于欠发达地区，以宁夏为例，探讨欠发达地区财政转移支付的特征，找出了目前欠发达地区财政转移支付存在的构成不合理、均衡性资金比重有待提高、资金使用效果难以准确评价等问题，提出了加强欠发达地区财政自身建设、优化转移支付类型、完善转移支付评价制度等对策建议。
关键词：财政;转移支付;欠发达地区;均等化
中图分类号：F240 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2020（10）-0085-06
一、引言
（一）研究背景
财政体制改革中的核心问题是建立现代化的财政制度，而现代财政制度的确立不仅需要一个透明的预算管理制度、科学完备的税收体系，一个财力和支出责任相匹配的财政体制也至关重要。自1994年分税制改革实施以来，财政收入不断向上集中，2002年所得税改革进一步集中中央财政收入，中央政府在集中财力的同时，相对的向地方政府下放财政支出责任，地方政府特别是欠发达地区的地方政府严重依赖中央转移支付。
总体来看，财政转移支付已成为国家帮助欠发达地区经济社会发展最重要的财政经济政策。实践证明，国家对欠发达地区财政转移支付政策的倾斜，对加快欠发达地区经济发展，保障欠发达地区社会事业的正常发展，均衡和缩小欠发达地区与发达地区的财力差异起到了重要的作用。但同时也要看到，在构建和谐社会和全面建成小康社会的进程中，欠发达地区财政转移支付还存在一些较为突出的问题，需要結合欠发达地区的发展实际进行评估和完善。
（二）文献综述
由于区域经济发展不平衡，欠发达地区财力失衡问题突出。相关研究表明，通过转移支付进行政府间的财力分配可以有效缓解财力失衡，促进欠发达地区财力均等化。戴平生和陈壮（2015）通过结构分解法分析2001-2012年我国省域转移支付对地方财力均等化产生了积极的均等化效果，且均等化效果不断增强，在转移支付的水平和垂直两个方面均产生了积极的效应。贾雪俊和岳希明（2015）通过基尼系数分解的方法对我国转移支付的财力均等化效应进行了分析，分析得出一般转移支付和专项转移支付在资金分配过程中向欠发达地区进行了倾斜，具有财力均等化效应。段晓红（2016）提出在欠发达地区的支付现状中，受地方支出偏好的影响，欠发达地区财力明显增长，但是公共服务水平并未同步增长。因此在促进欠发达地区财力均等化的过程中应该综合专项转移支付制度的优势，加大一般性转移支付。
（三）我国财政转移支付的形式
1.税收返还和体制性补助。主要包括增值税、消费税和所得税返还、成品油价格和税费改革返还以及原体制补助。税收返还和体制补助两种转移支付形式是为了缓解地方财政在过渡期收不抵支的状况，因此属于特定历史条件下的转移支付形式。
2.一般性转移支付。一般转移支付是指没有特定用途的转移支付，在地方政府发生资金缺口时使用更灵活，这种转移支付形式也是中央政府现阶段提倡的转移支付形式。
3.专项转移支付。专项转移支付是按照政府间的支付责任划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府所给予的补助。专项转移支付在实现中央政府意图、调控地方政府行为方面发挥了重要的作用。
二、中央对欠发达地区财政转移支付现状——以宁夏为例
（一）中央转移支付比重逐年增长，近年来增速有所加快
自分税制实施以来，中央不断加大对地方政府的转移支付力度，西部大开发实施以后更是将政策向西部欠发达地区倾斜。1994-2018年间（见图1），中央对宁夏财政转移支付从15.01亿元增加到861亿元，以平均每年11.2%的速度增长了近57倍。2001、2017年宁夏转移支付收入增长最快，与西部大开发战略的实施和党的十七大报告提出“提高一般性转移支付的规模，加大公共服务投入”的政策相关。
（二）地方财政收支缺口较大，对中央转移支付依赖程度较高
分税制改革以后，宁夏地方公共财政收入和支出明显增加，支出的增速远远快于收入的增速，收支两条折线之间差距逐步扩大（见图2）。宁夏公共预算支出对中央转移支付的依赖度1始终保持高位。说明这些年宁夏地方财政对转移支付的依赖虽略有下降，但总体程度仍然较高，有超过一半的财政支出都来源于中央转移支付，中央通过较大幅度的政策倾斜，进一步稳定了宁夏财政收支。
（三）转移支付收入占GDP比重较低
一般公共预算收入占GDP的比重越高，意味着政府拥有相对丰富的财政资源和强大的宏观调控能力，可以为居民提供更多的公共产品和服务。1994-2018年间，宁夏一般公共预算收入占GDP比重的平均值为27.2%，其中，地方公共预算收入占8.9%，中央转移支付占18.3%（见图4）。地方财政收入占GDP比重从1994年的5.3%提高到2018年的12.0%，期间虽有波折，但总体呈现增长态势，表明地方财政参与社会资源分配的能力正逐步提高。宁夏受自然环境影响，第二三产业占比相对偏低，一般公共预算收入占GDP的比重较低，且绝大份额都是中央转移支付占比数。
（四）中央转移支付促进了公共服务发展
宁夏作为西部欠发达地区，经济发展缓慢、基础设施落后、民生水平总体不高。1994-2018年间，宁夏地方公共财政支出以平均每年20.28%的速度大幅增长（见图5）。从2008-2018年间的地方公共财政支出投向来看，宁夏地方财政支出主要用于保障民生、基础公共服务建设和重点项目建设等领域。其中投向教育、医疗、社会保障就业等民生支出从2008年的165.35亿元增长到2018年的820.3亿元，支出规模增长了近5倍。近年来，宁夏充分发挥财政政策和资金的撬动作用，投入巨大财力致力打赢脱贫攻坚战，而这些财力的投入都离不开中央转移支付的支持。
（二）明晰各级政府财权与事权，理顺中央与地方财政关系
在公平为主、效率为辅的原则下，明确中央政府和地方政府的职能范围，将支出责任重心适当上移中央，将管理及执行重心适当下放地方。适当加大中央对地方的转移支付力度，补足地方政府履行事权存在的财力缺口。同时，进一步发挥省级政府财力下移的主导地位，注重欠发达地区省级政府在财力二次分配中的下移作用，把中央下达给省级政府的转移支付和税收分成集中的收入，以转移支付形式重新向下分配，对辖内相对富裕的县“多收少转”，对贫困县“少收多转”，最大限度地实行省内各县的均衡发展。
（三）优化转移支付类型，进一步推进地区财力均衡
继续稳定并提高以均衡地区财力为主要目标的一般转移支付，尤其是均衡性转移支付的比重，降低具有“逆均等化”的税收返还资金比例，尝试改变税收返还和基数核定办法，逐步并入一般转移支付统筹管理，加强一般转移支付均衡地方财力的作用。针对专项转移支付资金存在种类过多、重复使用、交叉管理等问题，整合专项转移支付资金，充分发挥资金合力，提高专项转移支付资金使用效益。
（四）构建转移支付绩效评估机制，完善转移支付评价制度
建立一套科学合理的绩效评价与考核评估体系，在转移支付资金分配过程中充分考虑地方政府资金的使用效率，将部分资金以激励性转移支付形式分配。同时，指导各地完善省以下转移支付资金监管制度，接受社会监督。建立可执行、可操作的省以下转移支付，尤其是专项转移支付绩效管理制度，建立量化指标，通过合理有效的奖惩机制提高基层财政的积极性，保障资金使用效率。
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A Study on the Problem of Financial Transfer Payment in Underdeveloped Areas
——A Case of Ningxia Province
LIANG Huan
（Guyuan Municipal Sub-branch PBC， Guyuan Ningxia 756000）
Abstract：Financial transfer payment is an important institutional arrangement to improve the relationship between the central and local governments in the field of finance and taxation， through the allocation of resources in underdeveloped areas，it has basically stabilized the fiscal revenue and expenditure，narrowed the regional economic gap，and realized the equalization of public services.This thesis focuses on the underdeveloped areas，taking Ningxia province as an example，discusses the characteristics of financial transfer payment in underdeveloped areas，and finds out some problems，such as unreasonable composition of financial transfer payment in underdeveloped areas，the proportion of balanced funds needs to be improved，and the effect of the use of funds is difficult to be accurately evaluated. This paper puts forward some countermeasures and suggestions，such as strengthening the financial self-construction of the underdeveloped areas，optimizing the type of transfer payment，perfecting the evaluation system of transfer payment and so on.
Keywords：transfer payment;underdeveloped areas;equalization
責任编辑、校对：王兆华
收稿日期：2020-08
作者简介：梁欢（1983.9-），男，宁夏固原人，本科，经济师，现供职于中国人民银行固原市中心支行。
注：本文为作者观点，文责自负。
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