王翠娥
摘 要：近几年政府基于需求端的政策供给优化了大学生的创业制度环境，但大学生创业融资性制度安排、营商环境和创业服务体系仍然存在短板。为此，政府应利用大数据分析，解决大学生创业资金难题，政府性担保机构和银行应提高面向大学生初创企业的业务占比，加强创业教育，培养企业家精神，优化创新创业环境。
关键词：大学生;创业;制度环境;创业政策
中图分类号：G711 文献标识码：A 文章编号：2096-3769（2020）06-082-05
根据全球创业观察（GEM）发布的调查报告显示，2017年我国早期创业指数仅9.9，比2014年的15.53下降6.53。自国家提出“大众创业、万众创新”战略以来，国务院、中央各部委、地方各级政府密集发布一系列鼓励和扶持大学生创业的政策、法律文件，从金融支持、创业服务、创业教育、优化营商环境、营造创业文化氛围等方面为大学生构建持续向好的创业制度环境。然而，与全球其他地区的创新创业环境相比，我国在金融与法律、创业教育与培训、创业文化与社会规范等方面仍有较大差距。在国家经济增速逐步放缓的大背景下，如何进一步发挥大学生创业对经济发展的促进效应，是目前亟待解决的课题。
一、大学生创业制度的供给与需求
（一）大学生创业制度的供给状况
制度供给取决于政策秩序提供新制度安排的意愿和能力，主要依靠国家采取的选择。[1]改革开放以来，我国大学生创业经历了被默许、接纳、鼓励、支持、尊崇的曲折过程。1999年，我国宪法明确了个体经济、私营经济是社会主义经济的重要组织部分，长期打压个体、私营经济的制度环境破冰，大学生创业活动开始萌芽。2002年，国家出台《中小企業促进法》，从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方面改善中小企业经营环境，通过立法为大学生创业提供制度支持。2008年以来，为加快转变经济发展方式，提高经济发展质量，各级政府陆续出台创业扶持政策，主要从提高税收优惠、财政贴息、提供小额担保贷款、加大创业资金投入、建立创业孵化基地、加强创业教育、创业培训和创业服务等方面，健全创业体制机制。2014年国家实施“大众创业、万众创新”的战略，大学生创业活动开始进入活跃期。从中央到地方的创业政策逐渐系统化，政策内容更加详细具体，创业扶持力度更大，创业制度环境从金融支持、税收优惠、财政投入、法律法规、公共服务等方面持续纵深优化，进一步释放创业活力。据国家市场监督管理总局的数据显示，2019年全国新设市场主体2179万户，日均新设企业达到2万户。[2]
（二）大学生创业的制度性需求
创业活动的社会性强于专业性，创业型人才高度依赖于特定的制度安排。[3]大学生初创企业往往会面临创业资源匮乏的窘境，对制度环境的安排更为迫切。
1.亟需融资性制度安排
与发达国家大学生创业相比，我国大学生的创业资金很难从银行和金融机构获得支持。全球创业观察（GEM）2014年的数据显示，我国青年创业者的资金来源中只有9%是银行或金融机构的贷款。尽管过去5年中政府整合国家和省级层面的高校毕业生就业创业基金，设立中小企业发展专项资金，加大对小微企业的财税支持力度，提高创业担保贷款，但是融资难问题一直无法破解，创业资金还是远远无法满足大学生的创业需求。麦可思《2019年中国大学生就业报告》显示，2015届本科毕业生和高职高专毕业生3年内自主创业项目主要集中在教育业（19.8%）和零售业（14.8%）方面。这反映了当前我国大学生创业的领域主要集中在投入资金较少的产业，而不是在前期需要投入大量资金的高新产业，如信息通信业，从侧面说明现有的融资体系对大学生创业质量和水平的提高是不利的。因此，应进一步完善大学生创业贷款、创业发展基金，引导金融机构为初创企业服务，搭建融资平台，拓宽融资渠道，加强信用担保服务，优化创业融资制度，满足日益增长的新创企业需求。
2.亟需优化营商环境和创业服务
良好的营商环境有利于激发创业活力，增强创业动力，释放创业动能。根据制度理论，制度质量越高，企业就越倾向于采取创新型战略以获取较高的创新绩效。[4]我国经济发展正处于转型阶段，创业制度环境应避免被制度空洞所困扰。大学生创业需要良好的创业环境，以减少创业风险，降低制度性交易成本。
二、大学生创业政策现状
（一）金融政策
1.融资政策
2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，专门提出破解中小企业融资难融资贵的对策：重点支持小微企业500万元及以下小额票据贴现，将支小再贷款政策适用范围扩大到新型互联网银行。支持民营企业发行债券，大力发展“双创”专项债务融资工具、创业投资基金类债券、创新创业企业专项债券等;支持中小企业在新三板挂牌融资，完善创新创业可转债股机制;逐步取消反担保，降低担保费率，清理附加费用，降低融资成本。
2.创业贷款政策
2016年财政部出台《普惠金融发展专项资金管理办法》（财金[2016]85号），第二条明确规定普惠金融发展专项资金使用方向之一是创业担保贷款贴息及奖补，拓宽创业贷款资金来源。2018年，财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行共同发布《关于进一步做好创业担保贷款财政贴息工作的通知》（财金[2018]22号），要求进一步加大创业担保贷款的支持力度，除了支持高校毕业生、失业人员等个人贷款，也支持符合创业担保贷款申请条件的人员签订1年以上劳动合同的小微企业申请贷款。大学生申请贷款时，不再追溯前5年的贷款记录，除助学贷款、扶贫贷款、房贷、车贷、5万元以下小额消费贷外，没有其他贷款的，均可申请个人创业担保贷款。同时，该政策还要求各地、各部门提高效率，简化手续，逐步取消反担保。福建省积极响应国家政策，出台相关文件，规定大中专院校在校生及毕业5年内的毕业生贷款额度最高30万元，符合条件的小微企业可申请最高300万元的创业担保贷款。泉州市对个人创业担保贷款数额在10万元以下的取消反担保，并以当年新发放创业担保贷款总额的1%作为奖励，支持创业担保贷款基金运营管理机构，切实落实财政奖补政策。“毕业生起航计划”“圆梦贷”等各类为大学生创业量身定做的金融产品，均支持大学生创业。
3.大學生创业优惠政策
2019年，财政部、税务总局、人力资源社会保障部和国务院扶贫办联合发布《关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税[2019]22号），明确毕业年度内的高校毕业生自主创业可享受每年12000元、连续3年税收减免的优惠政策。同年，泉州市人民政府办公室发出《关于印发泉州市鼓励产业急需高校毕业生来泉就业创业实施意见（试行）的通知》，明确来泉州首次创办小微企业的高校毕业生可享受5000元的一次性创业补贴，优秀创业项目可获得10万元的资金扶持;小型微利企业月销售额和营业额不超过10万元暂免征收增值税;高校毕业生返乡创业的承包土地享有优先权，3年内财政每年每亩给予500元的资金补助。
（二）大学生创业服务政策
1.优化营商环境政策
国务院令第722号《优化营商环境条例》自2020年起施行，该《条例》从加强市场主体保护、优化市场环境、提升政务服务水平、规范和创新监管执法、加强法治保障等方面为优化营商环境提供法律支持，有利于降低创业的制度性交易成本，激发创业活力。为持续推进营商环境改革，促进经济高质量发展，国务院办公厅发布《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》（国办函[2019]89号），要求全国复制推广京沪两地“开办企业全程网上办、压缩企业设立登记时间、全面推广电子营业执照”等13项改革举措。2019年12月1日起，全国18个自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。从“先证后照”到“先照后证”再到“证照分离”，说明国家商事制度改革不断深化，政府进一步简政放权，为大众创业营造了良好的环境。
2.提供创业孵化服务
2014年，国务院发布《关于加快科技服务业发展的若干意见》，指出要充分发挥大学科技园在大学生创业中的载体作用，鼓励社会资本参与建设孵化器，推广“孵化+创投”模式，建设“创业苗圃+孵化器+加速器”的创业孵化服务链条。《中华人民共和国促进科技成果转化法（2015修正）》第32条规定：“国家支持科技企业孵化器、大学科技园等科技企业孵化机构发展，为初创期科技型中小企业提供孵化场地、创业辅导、研究开发与管理咨询等服务。”福建省人民政府《关于进一步做好当前和今后一个时期促进就业工作的实施意见》（闽政（2018）29号）明确指出，鼓励高校、科研院所等兴办创业孵化基地、创业大本营、众创空间等各类创业孵化载体，为创业者提供低成本场地的支持、指导服务和政策扶持。该政策规定对获评省级和国家级创业孵化基地、示范基地的分别给予50万元和80万元补助。
三、大学生创业制度存在的问题
（一）融资难、融资贵问题还未得到根本解决
尽管过去几年国家和地方政府分别设立了融资担保资金，完善政府性融资担保和再担保体系，但是，政府性融资担保基金仍然无法满足日益增长的大学生创业融资需求，资金难题一直困扰大学生初创企业，究其原因有：一是政策执行不到位。地方政府性融资担保机构公共定位不明确，服务对象偏离小微企业和“三农”，支小支农担保业务占比不高。二是在面向小微企业发放资金过程中，存在费率偏高、多项重复收费现象，造成融资成本偏高。三是银行和融资担保公司各方的风险责任比例不明确，造成银担合作机制不顺畅，在一定程度上抑制了融资担保公司的积极性。
（二） 创业贷款申请不便，续贷不易
传统银行面向民营企业和小微企业资金规模安排有限，对中小微企业设置较高的贷款申请门槛，且放贷额度较低，不愿对中小微企业进行中长期放贷和信用贷款，甚至出现盲目抽贷、断贷的情况。
（三） 全国各地营商环境差别较大
京沪两地营商环境对标国际一流，但是其他地区的营商环境仍然有待进一步优化，抑制民营企业发展的各种体制机制壁垒仍然存在，市场环境还不够公平、透明。很多地区、部门的政府管理理念和方式仍然比较滞后，政务服务能力和水平还有待提升，部分地区仍然存在审批手续繁琐，收费不规范现象。“证照分离”改革试点虽然已在全国18个自贸试验区开展，但离向全国推行还有很远的路要走。随着国家商事制度改革进入深水区，政府的治理能力还需在实践中摸索。
（四） 知识产权保护力度不够
目前，我国还未建立侵权惩罚性赔偿制度，违法成本低，中小企业创新研发成果无法得到有效保护。全国还未形成严格保护知识产权的政策导向，侵权易发多发现象仍未得到有效遏制，权利人维权“举证难、周期长、成本高、赔偿低”的局面还没有明显改观。
四、优化大学生创业制度的对策
我国创业政策应从需求端发力，国务院办公厅、各部委以及地方政府多方联动，从金融支持、创业教育、营商环境改革、知识产权保护、政务服务等多个领域，为大学生创业清除制度障碍。
（一） 利用大数据分析，解决大学生创业资金困难
目前，大学生创业资金匮乏的主要原因是难以从传统金融机构获取资金信贷支持。大学生初创企业规模小、经营数据少、抵押资产少，传统银行难以准确获取这些初创企业的风控数据，因此放贷信心不足，放贷资金难以满足大学生创业需求。大学生创业初期，抗风险能力较弱，尤其在面临新冠病毒全国疫情突发的情况下，初创企业营收能力下降，但人员、租金、利息等经营成本却未降低，初创企业面临资金链断裂的风险。数字技术的发展为解决大学生创业融资难题提供了新的思路。政府部门和银行等传统金融机构可以借助支付宝、微信等大数据平台摸清初创企业的经营现金流、营收支出情况，切实掌握企业的发展情况，对初创企业做出科学、全面的信用风险评估，快速、科学地做出放贷决策。新型互联网银行依托大数据分析，降低放贷不良率。据北京大学数字金融研究中心和国际清算银行分析，腾讯微众银行、阿里网商银行、新网银行三家互联网银行每年可以发放约1000万笔的小微或者个人贷款，平均不良率约为1.5%，低于传统银行。数字技术支持融资决策，使得金融机构能够大规模地服务过去很难被传统金融覆盖的中小微企业，是一个世界水平的普惠金融创新。[5]借助金融科技技术和数字化运营，互联网金融走上普惠金融道路，为广大初创企业提供灵活、便捷的创业资金服务，成为优化大学生创业融资环境的新生力量。
（二）要求政府性担保机构和银行提高面向大学生初创企业的业务占比
明确各级政府性担保机构的准公共性定位，简化担保要求，提升服务能力，降低小微企业的融资成本，提高融资便利度，提升面向大学生小微企业业务的占比。为鼓励银行业金融机构和融资担保机构的积极性，政府出台政策进行差异化监管、内部考核激励机制、绩效评价，激发各责任主体开展支小支农的内生动力。银行持续降低贷款申请门槛，提高贷款额度，通过释放更多财政资金扩大创业贷款资金规模，为大学生创业提供更多的资金支持。
（三）加强创业教育，培养企业家精神
加强创业教育，提升创业人力资本，是我国走创新驱动路径的必然选择。高等院校应加强创业教育，为大学生创业提供必要的知识储备。大学生创业课程应当涵盖机会识别、商业计划、创业资源、企业运营、团队管理、创业融资、创业政策、企业法律风险防控等知识。创业教育离不开优秀的创业师资，高等院校应建设一支兼具创业理论造诣和丰富创业实践经验的教师队伍，可以聘请企业家作为创业导师，充实创业师资。创业不仅是课堂内的学习活动，不能只停留在理论学习，更重要的是付诸实践。这就需要培养大学生的创业精神，提高其创业意愿，为此高等院校、政府、企业应该建立长效合作机制，加强创业孵化基地建设，搭建创业平台，设立创业研究中心，成立创业社团，组建以企业家为主的创业协会，定期开展创业研讨会、讲座、培育创业团队，开展创业大赛等。
（四）优化创新创业文化环境
首先，加强创业服务网建设，为大学生提供创业资讯、创业项目、创业课程、创业大赛服务。一方面有利于学生及时了解创业政策，线上学习创业知识;另一方面有利于发挥优秀大学生创业者的示范效应，营造创业文化氛围。目前，全国大学生创业服务网、中国大学生创业孵化网就是很好的示范窗口。其次，加強知识产权保护。加强知识产权保护是营造尊重知识价值营商环境的重要举措，也是优化大众创业万众创新环境的有效措施。进一步完善知识产权立法，加大侵权惩罚性赔偿制度，提高侵权违法成本。严厉打击知识产权侵权行为，保护企业创新成果，营造尊重知识价值、尊重创新的文化环境。第三，建立政务服务评价制度，提高政府服务水平。政府根据创业需求端开展政务服务供给侧改革，增强服务意识，提高服务水平，减少行政干预，削弱权力寻租空间，促进生产要素向创新优质企业流动，保护创业热情。
参考文献：
[1]肖喜明.促进我国青年创业的制度需求与制度供给分析-基于新制度经济学的视角[J].中国青年研究，2018（9）：108-114.
[2]2019年全国新设市场主体2179万户[EB/OL].（2019-12-31）[2020-03-10]. http：//m.news.cctv.com/2019/12/31/ARTIV 3HbgVoEmQgZMu 10OBig191231.shtml.
[3]高子平.创业型人才成长的制度环境研究[J].上海商学院学报，2013（6）：85-90.
[4]高辉，邹国庆.制度理论与高阶理论整合视角下创业制度环境如何影响企业创新绩效[J].科技进步与对策，2019（2）：69-76.
[5]黄益平.数字金融精准服务中小微企业[N].人民日报，2020-3-25（05）.
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