**风景区管理体制改革取得了明显成效，集中表现为党工委领导下准一级政府治理范式的确立。但新体制仍有不足之处，表征为行政执法权的缺失与集中统一管理需求之间的矛盾冲突，其实质是行政管理、行政执法主体的合法性问题。**风景区可以开展相对集中行政处罚权工作，实现行政执法主体资格的确认与行政管理权的科学整合，为景区跨越发展提供制度保障。
一、**风景区管理体制改革解读
（一）**风景区管理体制改革概述
自**风景区管理机构批准设立以来，就一直实行着风景区管委会与**镇政府在形式上合二为一的管理体制。一方面，按照“三定方案”的要求，风景区管理机构暨管理委员会是句容市政府的派出机构，具有独立的法人地位；
另一方面，依据《风景名胜区管理条例》的授权而取得行政执法主体资格。近年来，景区旧体制的种种弊端与句容“加速赶超、决胜小康”的愿景形成了强烈的反差。市委市政府高瞻远瞩、审时度势，着力推进**风景区内部管理体制改革，从根本上扭转了景区管理权责分离、体制不顺的局面，在实践中取得了明显的成效。
（二）**风景区管理体制改革简析
如何理解此次**风景区管理体制改革？笔者认为，应当以全国风景区管理体制改革为背景，以《风景名胜区条例》为基本依据，着眼于行政法基本理论，在改革实践中寻求答案。
1.派出机构的授权背景。《风景名胜区条例》授予风景区管理机构的具体行政职权仅仅集中在查处违规建设和资源保护方面。从行政法行政主体理论上讲，风景区管理机构只有在行使这些具体职权时才能成为行政主体。20多年来，国内的各个风景区对管理体制展开了积极的探索，形成了派出机构型和职能部门型两种典型的管理体制，两者最大的区别在于前者基于政府授权而在形式上取得一定的行政管理权，强化了管理力度，克服了后者管理职能单一、执法手段疲软的弊端。派出机构的“授权”仍有很多值得探讨的地方：（1）授权事项不清晰：“三定方案”中一般不会明细具体的行政管理权和行政执法权。（2）上级政府的“授权”本质上是一种“委托行政法律关系”，派出机构行使政府所授予的职权产生的行政法律效果当然归属委托机关——上级政府。
2.党工委制度的功能释放。**风景区面积广阔、人口规模大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村。景区管委会仅仅依据句容市政府的授权进行管理，实然无法满足景区长远的发展需要。基于此，景区党工委代表句容市委市政府在行政区划调整后的**景区内对经济、行政、社会事务实行统一的领导和管理，将大面积的农村地区纳入到党工委的党务治理中，在景区专业化建设管理的同时，将镇村政务和事务抓紧抓实，积极推进农村产业结构调整、发展现代农业、繁荣农村经济，建设社会主义稳定和谐的新农村，实现“决胜小康”的战略目标。（建议一）
（三）**风景区新管理体制之反思
**风景区取得了一级政府的管理效应，但仍面临制度困境，在内部管理关系得到较好地理顺之后，外部治理的尴尬日益突显。风景区管委会在实定法上行政执法权的缺失与景区综合行政管理的需求之间的矛盾并没有得到根本缓解。景区方面一定还会对05年“黄牛”状告管委会的案件记忆犹新，更会对今年6月23日《扬子晚报》对**景区执法大队的报道颇有感触。
二、相对集中行政处罚权与综合行政执法——国内风景区管理体制改革的成功尝试
放眼我国风景区管理体制改革，紧密结合**风景区远离城市腹地，空间、水体、土地资源雄厚，区域面积广阔、人口规模较大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村的基本实际，笔者将与**同质的风景区深化管理体制改革的经典案例作重点推介：山东省泰山风景区开展的相对集中行政处罚权工作，四川省蜀南竹海风景区开展的综合行政执法工作。
1.泰山：山东省人民政府依据《行政处罚法》第十六条和国发【2002】17号文件的规定于2004年3月以鲁政字【2004】142号文件批准在泰山风景区开展相对集中行政处罚权工作。
2.蜀南竹海：四川省人民政府依据《行政处罚法》第十六条和国办发【2002】56号文件的规定以川府函【2006】147号文件批复在宜宾市蜀南竹海风景区开展综合行政执法工作。
上述两个景区开展相对集中行政处罚权与综合行政执法工作的共同点为：（1）以《行政处罚法》十六条的规定为依据，即“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”需要指出的是，开展相对集中行政处罚与综合行政执法工作以风景区所在地的省级人民政府的同意为必要条件，这种“同意”体现为“批复”，不必苛求以省政府规范性文件的形式下发。（2）以国发【2002】17号文件为依据。其中特别强调：“需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在有条件的地方开展这项工作。”
上述景区在开展相对集中行政处罚与综合行政执法工作以后，通过审慎讨论、科学编制“三定方案”，创新执法体制，有力地推动了景区管理体制改革，取得了明显的管理实效，表现在：景区资源保护力度加强；
促进管理执法体制不断优化；
景区环境综合整治效果突出；
新体制有助于促成景区管理机构明确分工、正确处理景区专业化管理与农村治理的关系，有效缓解了干群关系紧张的局面；
景区社会事业持续健康发展；
商业治理效果明显。特别值得一提的是：新体制对行政执法工作的要求较高，景区综合执法大队在新体制下狠抓队伍建设，推进文明执法、规范执法、处罚有据，权责统一，依法行政工作取得了突破性的进展。
三、**风景区深化管理体制改革的愿景展望
（一）泰山、蜀南竹海风景区改革实践的启示
如前所述，具体行政执法权（主要指行政处罚权）的缺失阻碍了**风景区管委会及其综合执法大队行政执法主体资格的外部法律确认，尽管如此，笔者仍要透过泰山、蜀南竹海风景区集中的行政处罚权的背后去挖掘行政管理权丰富的内涵。
从泰山、蜀南竹海风景区管理体制改革的理论与实践中，笔者得出下面几个重要的判断，也可作为笔者主张**风景区开展此项改革的直接缘由：
1.相对集中行政处罚权与综合行政执法最深刻地洞察到了行政管理权和行政处罚权不可分离的实践属性，通过对同一事项行政处罚主体法律上的资格确认，达到谋求该事项行政管理主体实质合法化的目的。那试想：**风景区的空间和土地资源丰厚，区域面积广阔、人口规模大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村的特征需要而且已经实现了**风景区党工委、管委会对景区政务事务集中统一的管理，若能通过此项改革实现行政处罚主体资格的法律确认，这种综合性的行政管理权也就从现行法律上取得实质合法性，并得到司法审判的认可，也就克服了派出机构管理模式的不足，符合“景政合一”的改革目标。
2.相对集中行政处罚权与综合行政执法改革的严谨性要求一旦开展此项改革，句容市组织部门（主要是编办）、法制办和景区管委会要因地制宜，在现有的行政管理体系平台上对涉及景区治理的处罚权进行审慎的思考：（1）应该集中哪些相关职能部门的行政处罚权？（2）哪些行政处罚权要全部集中，哪些要部分集中？（3）被集中的处罚权“连带”管理权，与原属于**镇政府的管理权、《风景区条例》授予的管理权，在管委会内部如何配置？其实质是将我国现行部门法律规定的行政管理权和行政处罚权进行有选择地甄别并划拨到**风景区管委会的名下，管委会在内部进行科学分工，合理统筹，通过体制创新将管理执法效能发挥到最大，实现村镇治理、景区整治、工业经济、社会事业的持续健康协调发展。
（二）愿景展望——以行政管理权为重心
行文至此，笔者深信，如果**风景区以相对集中行政处罚权与综合行政执法为视角，全面深入关注行政管理权，进一步深化管理体制改革，将在以下几个方面取得骄人的成绩：（1）风景区管委会将从体制上、源头上摆脱行政执法主体资格问题的困扰，实现真正意义上的行政执法，推动行政执法体制不断创新，依法行政工作取得突破性进展。（2）明晰风景区管委会集中统一行使的行政管理权与相关职能部门的行政管理权的界限，各司其职，增进协调；
行政管理权在风景区管委会内部实现科学分工，职权、义务、责任高度统一，行政执行力不断提高，管理效能不断优化。（3）景区专业化行政管理与乡镇治理的关系得到充分的梳理，形成“双轨制”，相互补充、相互渗透，经济和社会发展稳步协调推进，景区呈现村镇建设、环境整治、工业经济、社会事业持续健康发展的良好势头。（4）景区的日常管理和执法工作将纳入到句容市组织部门、纪检监察部门的绩效考评和效能监察工作中去，景区各项工作步入规范化、法治化的轨道。（5）新体制将为**风景区创建创优工作创造良好的政务氛围。
四、**风景区开展相对集中行政处罚权工作的基本问题
目前，在**风景区开展此项改革既有相对完整的理论支撑，又有泰山风景区和蜀南竹海风景区的成功实践作为参照，方便易行。因此，在**风景名胜区开展相对集中行政处罚权工作，条件已经成熟。开展相对集中行政处罚权工作主要有下面几个工作步骤和应当注意的方面：
（一）提法问题：是“相对集中行政处罚权”还是“综合行政执法”？
使用“综合执法”或“综合行政执法”的概念似乎耳熟能详，更能为大众所认可，而“相对集中处罚权”中“处罚”的字眼似乎不能彰显和谐管理、人性化执法的理念。此种认识须纠正。使用“综合行政执法”的概念会制造巨大的麻烦，而“相对集中行政处罚权”的提法符合实际、科学可行，原因如下：（1）“相对集中行政处罚权”与“综合行政执法”在基本原理和制度规则方面是一致的，综合行政执法不仅集中了行政处罚权，也集中了行政管理权，“综合行政执法”实际上包含了“相对集中行政处罚权”的概念。目前的“综合行政执法”基本限定在“相对集中行政处罚权”领域。从2001年以后，“相对集中行政处罚权”有了确切的内涵，成为一个比较规范的法律用语。而“综合行政执法”是在“相对集中行政处罚权”的基础上对执法工作的改革，其确切的内涵理论界和实务界尚未达成一致。（2）在风景区搞综合行政执法，缺少成功的实践基础。四川省政府对蜀南竹海的批复虽然使用了“开展综合行政执法试点工作”的提法，但四川省政府批复的内容，实际上还是相对集中了蜀南竹海景区内的相关管理部门的行政处罚权，并没有真正体现综合行政执法的内涵。（3）中央编办在国办发【2002】56号文件下发以后，综合行政执法在广东和重庆两省市的试点都没有搞起来，就是说试点没有成功。因此，如果在风景名胜区开展综合行政执法试点工作，缺少清晰的改革思路、方案和措施。
（二）操作步骤：以国发【2002】17号文件为纲
1.在充分调查研究的基础上，草拟关于“开展相对集中行政处罚权工作的请示”和“工作方案“、“情况说明”这两个附件。
2.将“请示”上报镇江市政府常务会议进行讨论，经会议研究同意，形成常务会议纪要。
3.将请示与会议纪要一并上报省政府批复。
其中，请示的内容中只需报集中的行政处罚权领域，包括哪些领域需要全部集中，哪些领域需要部分集中，而不报具体的行政处罚权。一旦省政府批复后，句容市编办、法制办和景区管委会按照既定领域讨论确定具体的行政处罚权，报镇江市政府批准。
五、**风景区开展相对集中行政处罚权工作的难点及对策
（一）集中行政处罚权的范围问题
到底集中哪些行政处罚权，实际上是对与景区管理密切相关的职能部门的行政处罚权和行政管理权的划拨、整合，应当切实考虑景区的实际情况，审慎讨论决定。
笔者结合**风景区的实际，建议集中以下相关职能部门的行政处罚权：（1）规划、建设、市政和公用事业管理方面法律、法规、规章规定的大部分处罚权，当然包括违章建筑的拆除权。（2）环保方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要针对有损环境保护的行为进行现场处罚。（3）环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部处罚权（4）林业、园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权（5）野生动物保护方面法律、法规、规章规定的所有处罚权（6）旅游方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要针对破坏景区旅游秩序的行为。（6）公安交通方面的一个处罚权，主要针对侵占景区道路的行为。（7）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的处罚权，这方面的内容比较宽泛，完全可以由景区工商分局承担。（8）卫生监督管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权（9）物价方面法律、法规、规章规定的所有处罚权。（10）文化方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要是针对损害文物、违反文化市场管理行为。（11）食品卫生方面法律、法规、规章规定的部分处罚权（12）交通管理方面法律、法规、规章规定的运政、路政方面的处罚权。（建议二，一种治理“黄牛”的策略）（13）质量技术监督方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要针对生产加工假冒伪劣产品的行为。（14）《风景名胜区条例》和《江苏省风景名胜区管理条例》授予的处罚权。
（二）执法体制问题
风景名胜区的行政执法采取什么样的体制问题？一直是许多风景区管理部门思考并迫切需要解决的问题。是在风景名胜区管理机关之外单独组建风景名胜区行政执法局？还是采取“一套人马、两块牌子”的管理与执法合一的体制？风景名胜区的管理与景区的行政执法的关系怎样处理？风景区是以管理为主？还是以执法为主？这些问题在风景区行政执法体制改革中都必须做出回答。笔者认为，在**风景区开展执法工作，应当以贯彻“管理为主、执法（处罚）为辅”的理念，执法（处罚）是保障管理目标实现的最后手段。在执法体制方面，笔者建议**风景区采用“两块牌子、一套人马”、管理与执法合二为一的体制，比较符合风景名胜区的管理与执法实际，也符合我国现行有关法律法规的规定。这两块牌子就是句容市**风景区管理委员会、**风景区（管理或综合）行政执法局。风景区管委会主任同时兼任景区行政执法局局长，管委会可专门由一名副主任兼任行政执法局的常务副局长，主持行政执法局的日常工作。管委会和执法局在管理机构内部实行分工，具言之，当我们对景区的旅游资源进行开发管理时，我们以“**风景区管委会”的名义，当我们遇到相对人违法行为时，我们就要以“**风景区（管理或综合）行政执法局”的名义实施处罚。这样符合**风景区集中统一管理原则，在不增加人员编制的前提下，提高行政效能。
（三）与相关职能部门的配合问题
无论**风景区是否开展相对集中行政处罚权工作，与相关职能部门的配合问题非常重要。执法配合协调的难题可以通过以下两个途径解决：（1）定期召开市政府常务会议研究协调解决。（2）强化电子政务建设，建立健全景区管委会与各个相关职能部门的信息共享和监督机制。若开展相对集中行政处罚权工作，则可以出台规范性文件《**风景区相对集中行政处罚权实施办法》，在该文件中对各部门的职权、义务、责任加以详细规定，便于问责、监督和执行。
（四）领导体制问题
笔者认为，风景区领导体制的确立应遵循两个原则：（1）原**镇政府下属部门依据属地原则回归（2）与景区治理密切相关的职能部门的大部分行政处罚权已经集中到管委会的，该部门应当与原上级职能部门的领导关系调整为指导关系。例如，基于工商部门市场监管、服务经济发展的重要性，**工商分局应当接受**风景区管委会和句容工商局的双重领导，防保所应当接受**风景区管委会和句容卫生局的双重领导，尤其体现在主要领导的任免、考察方面；
景区林业部门应当与林业局脱钩。
（五）机构设置问题
无论开展相对集中行政处罚权工作与否，机构设置的科学性从某种意义上说，直接决定了内部运行和外部管理的功效。建议组织力量到国内相关风景区进行调研，借鉴其他风景区机构设置方面的优异经验，甄别取舍、为我所用。（建议三）
（六）执法名义、执法分工问题
行政处罚当然不宜多用，但不可能不用。当我们对违法相对人实施处罚时，到底是以谁的名义?如上提到，若开展集中行政处罚权工作，行政处罚决定书上的落款是：**风景区（综合或管理）行政执法局，而景区综合执法大队无法实施专业性较高的工商、林业等的执法处罚时，当然要以工商和林业部门的执法处罚为主，此时的综合执法大队应当配合，当对景区的违建、环卫事宜实施处罚时，综合执法大队肩负主责。当然，综合执法大队更多的是管理服务而非处罚。因此，不仅管理权和处罚权要合理分工，处罚权在管委会内部也要细化分工。
