孟春阳 徐宇伟
摘 要：从理论与实践两个维度对我国环境资源法的发展进行研究，环境资源法学科上早已统一，而在实际法律中是分离的，这就需要我们去积极应对。生态文明建设给了环境资源法一个前所未有的发展机遇，但绝不仅仅是供环境资源法谋求独立部门法地位，而是需要环境资源法正视自身：以生态文明思想为统筹，构建生态法治，协调统一环境资源法理论研究与法律实践，对环境法与自然资源法开展法律文件系统化，重视和建构环境法解释理论或者环境法解释方法，增强环境资源法的权威性和可实施性，推动环境资源法的优化整合，为生态文明建设提供强有力的保障。
关键词：学科研究;生态文明建设;生态法治;独立部门法
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2020）10-0016-06
2011年3月，全国人民代表大会宣布中国特色社会主义法律体系已经建成，环境与资源保护的法律并没有划分为独立的法律部门，其中以污染防治制度为主体的环境法是被纳入行政法部门，而自然资源与生态保护的法律则是被纳入经济法部门。同年10月27日，国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，予以了明文确认，并沿袭至今。
2018年宪法修订，特别把生态文明列入物质文明、政治文明、精神文明、社会文明之中，形成“五大文明”，生态文明上升到国家重要战略目标层次。生态文明建设不仅需要有《宪法》的规定，还需要具体的法律部門提供专门、系统的法律保障[1]。有鉴于此，加强生态文明思想研究，大力推进生态文明构建，给环境与资源保护法的发展带来了新的视野和契机，对环境与资源保护法律进行优化整合，也就确有必要了。
一、问题的由来：统一抑或分离
环境资源法的建立和发展，与我国经济发展及环境问题的激化是紧密相关的，其关键在于平衡环境资源利益和经济发展之间的矛盾，放之世界各国都有着类似的历程，所以问题导向和应用导向是环境资源法理论研究和法律实务的重点，但环境资源法理论研究和法律实施上应该具有相应的协调一致性。
（一）环境资源法学科研究上早已统一
环境资源法的理论研究在某种意义上是可以和环境与资源保护法学学科研究画等号的，同时环境资源法的理论研究现状，并不仅仅是一个孤立的、片面的时间状态，而是蕴含在环境与资源保护法学的研究发展的动态脉络之中，所呈现出的总体状态。
在新中国成立之初，基于意识形态考量和欠发达的现状，主流观点片面认为“环境污染只是资本主义的产物，将我国当时的环境问题作为公共卫生问题”，并没有全面充分认识环境问题;对于自然资源，苦于部分资本主义国家的经济封锁，和当时我国自然资源勘探开发利用技术的落后，以及社会主义工业化的需求，主要是粗放式开发利用，甚至延续到21世纪，出现部分资源枯竭型城市。改革开放以后，解放思想，实事求是，经济飞速发展，认知也得到转变及深化，节约资源和保护环境已经成为我国的基本国策。随后在法学科上分别设立了环境法学与自然资源法学，加强环境保护和自然资源法律方面的学理研究。1997年，将环境法与自然资源法整合为法学二级学科“环境与资源保护法学”，在较早时期就意识到了环境资源法在理论研究上具有协调一致性，从而进行学科整合统一研究。2007年，环境与资源保护法学增列为16门核心课程之一，至此，环境法与资源法在学科上“携手共进”并取得了良好的发展态势。
由此，不难看出在学科研究方面，环境法与自然资源法是朝着系统化整合方向演进的。在近几年关于生态文明的构建、民法总则“绿色原则”的出炉以及环境公益诉讼的实行，引发了环境资源法的理论研究热潮。鉴于理论研究方面早已取得独立部门法学科地位，所以，时下理论研究的重点是在谋求独立部门法地位，如民法典“绿色化”或单独法典，在此重点上来说，整合的方向是值得肯定的，但是落脚的重点是偏离了问题和应用导向，更多的是一种把环境法和各个单行法生硬地嵌入大的法律体系中，并没有着重于自身理论内核的建立健全，而这正是环境资源法长期以来饱受诟病的根源。
（二）环境与资源法法律上的分离
1979年我们国家制定颁布了《环境保护法（试行）》，由此拉开了我国环境资源法立法的序幕，至今为止我国已经制定施行了近40部环境与资源保护方面的法律，约占我国全部法律的十分之一，不可谓不丰富。但是在2011年10月27日，国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中：“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干。以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等诸多法律部门组成的有机统一整体。”[2]给予了环境与资源保护法沉重打击，在独立部门法地位上予以了否定，也揭示了一个现实，环境与资源保护法律是散见于行政法部门与经济法部门中，自身的法律体系是有所不足的，当然环境法与自然资源法自身存在的一些问题也有所影响。这给环境与资源保护法的理论研究和实践应用带来了重大挑战，如汪劲教授对此认为“环境法学研究的致命性缺陷与问题在于‘两张皮现象”，因为就学术上而言，环境法学的体系、环境法律的体系已基本形成[3]，而实际中的法律是对此进行了否定。
回顾环境法和自然资源法自身来看，“环境法更关注水质，而自然资源法更关注水量”[4]，正如该水资源保护经典案例所表述，我国现行的环境法与自然资源法各有侧重，亦有冲突，实际统一的环境资源法典并不存在，甚至统一的自然资源基本法也缺位已久。环境法以污染防治制度为主体，自然资源法以单一资源要素立法为主，自然资源法律较为分散，统筹联动性不足，法群化现象突出，并不是苛责该立法模式，毕竟“立法形式千万条，实际国情第一条”，法自身就存在滞后性，现今的污染破坏环境资源问题也可以说是“日新月异、千姿百态”，而这些都是需要在全面依法治国的实践中去积极防控、应对、解决、善后的。就目前来看，现行的环境法与自然资源法任重道远。
（三）“两张皮”现象下的环境司法窘境
“两张皮”现象下，环境资源法学科统一，法律分离，是长期以来并将持续的事实，本着“存在即合理”的思维，看似无伤大雅，但正如鲁迅先生所言“从来如此便对吗？”诚然，我们国家环境资源法还极为“年轻”，既无先例可循，也无类似国情国家照搬，但就我国的环境司法实际而言，问题重重。
2018年，吕忠梅教授带领《中国环境司法发展报告（2015-2017）》课题组，对近万份环境资源民事裁判文書、近2万份环境资源刑事案件裁判文书、5000多份环境行政裁判文书进行了分析，结果依然是裁判文书中极少援引环境法律、法规[5]。环境资源法在专门的环境司法实践中，何其尴尬，更不用说在其他司法实践中的状况。可见，忽视环境资源法体系自身建设，强行嵌入大的社会主义法律体系的环境资源法，是难以长远的，以至于现下环境资源问题的解决都力有不逮。
以事理为主的自上而下环境法立法模式高深莫测，基本理论研究不足，实际操作性也乏善可陈，对法官而言，理论门槛高，实际运用少，针对环境案例裁判适用性不强，在严格实行司法裁判责任终身制的现今，环境法在专门的环境司法裁判中“遇冷”，也就不难理解。除此之外，环境资源法由自上而下的立法思维主导，有偏离了应用导向和问题导向之嫌，以水环境资源要素为例，存在着《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等法律法规重复规制，看似是立法安排、技术、思考的不足，有导致简单问题复杂化之嫌，实在是背后部门利益冲突在立法上的体现。
而且环境法解释理论或者环境法解释方法没有被重视，甚至是忽视。如我们现在大力推行的“环境公益诉讼”，“环境公益”无论是在理论上还是实践中，都存在不小的争议。在2014年12月最高院颁布实施的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，还出现了将生态修复视为民法中的“恢复原状”，将环境污染治理费用视为生态修复的费用，引发了一系列的争议，随后最高院对此予以了修正。这就容易给部分环境司法、执法人员带来困扰，如“循法而行，却不知环境法之意，以至于法不堪用”“相关法律之间存在冲突、重复以及空白，难以决断取舍”等等。可见我们现今环境法解释理论多么不成熟，徒法不足以自行，法律总是需要解释的，这个解释并不是说由立法者或执法者任意进行解释，而是说遵循一定的方法进行，从而定纷止争。
这些问题的暴露，都指向一个核心—理论研究与法律实践不相适应，这正是长期以来“两张皮”现象下的必然。环境与资源保护法学有基础理论研究，预设是统一的，但受制于法律实践，又出现些许分离，同时在法律实践中，也会出现一些趋同，而后长期在统一分离中反复适用，理论研究与法律实践也就渐行渐远。
二、理论沿革考察：基于生态文明的思考
哲学中素有“有什么样的世界观就有什么样的方法论”一说，推之环境资源法领域，在某种程度上就是什么样的理论研究就有什么样的立法，所以指导理论变迁对环境资源法的影响不可谓不重。
（一）环境资源法指导理论的复杂性
苏联法律理论以“独立的调整对象”和“特有的调整的方法”作为划分独立法律部门的标准，受此影响，我国任何新兴法律部门都接受此理论考校，才能成就独立法律部门，而学科建设则不需要经此验证，只需要进行学科体系相关构建即可。这也就能解释为什么现状下，环境与资源保护法学大步迈进，环境资源法踽踽独行步履维艰。
环境法学是一门新兴学科，是一门应用型导向的学科。学科意义上，环境法学并没有脱离传统的各门法学，它与许多传统法学学说都有着十分密切地联系，各门法学理论都曾从不同角度给予环境法学以影响[6]。所以环境法学飞速发展，也多是一种“拿来主义”，在其他部门法中攫取所需或理论改造，而对于自身理论构建是有所不足的。我国的环境资源法发展还深受西方法学与国际社会的影响，1972年的斯德哥尔摩环境会议，1987年《我们共同的未来》的发表，1992年的里约会议及相关国际公约跳跃的签署加入等等，在一定程度上进行了国内转化立法，客观上推动了我国环境资源法的发展，但在长远看来是有缺陷的。在理论上选择性的“最优选择”进行转化吸收，并非“最佳组合”，只是一种不成体系的“拼凑”，反映在立法方面自然也是零散化或者说法群化，乃至针对同一要素反复立法。而且“西方问题”“国际问题”不等于“中国问题”，难免“水土不服”，在转化吸收过程中，也容易失其本意，如美国环评制度与中国环评制度截然不同，在环评范围、公众参与、代替方案、监督机制等方面尤为明显。
还有就是某些理论运用不当，如生态系统理论。生态系统理论确实是系统全面地看待了环境资源各要素的关系，为我们提供了正确的认识论，但在环境资源法领域，应当是着重于通过法律方法全面系统完善的保护生态系统，而不是说积极地研究探讨各生态系统之间的关系，术业有专攻，这应当是其他自然科学学者的任务，我们只需要转化吸收其成果，充分认识到环境资源的生态价值，并反映在生态法治之中。
理论前瞻性的缺失也是造成困局的缘由。如民法总则“绿色原则”，又让环境资源法看到了“搭便车”的希望，不少人士积极谋求民法典的“绿色化”，“搭便车”固然一时可以增强环境资源法的适用性和地位，但是我们需要认清楚现状和思索未来，环境资源法已经被支离在行政法与经济法之中，再掺入民法之中，环境资源法将面临漫长的去“绿色化”回归自身的独立之旅。
当然，理论研究中也还有许多中国本土特色的真知灼见，如自然资源权属确定的国家控制原则等等，这也都是我们环境资源法的指导理论。不少人认识到独立的环境法典和自然资源法典的重要性，试图以土地为核心或者环境行为为核心构建环境资源法等等，都是有益思路，只是尚未形成通说，有待深入研究发展。可以看出，在这漫长的过程中，虽有着诸多理论指导，但始终缺乏一个权威系统性的理论奠定基调或者说总揽全局，同时其中国务院的相关管理机构几经变迁，在相关部门主导下的部门立法也多有不足。由此，环境资源法的“两张皮”也就不难理解了。
（二）生态文明建设定纷止争
生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，环境资源法从根本上也是为生态文明建设而服务的，针对一些西方问题中国化、环境资源法自身上的争议以及其对广义上司法实际的不融洽，是需要以生态文明思想为指导，探索前路。
生态文明思想重大的现实意义是为我国生态文明建设和生态环境事业提供根本遵循和行动指南。这是一个很好地契机，生态文明思想在指导的全局性、内容的体系性、实践的有效性等，无论是对于环境与资源保护法学学科，还是对于环境法与自然资源法等相关法律而言，都有着认识论和方法论的补足与增益。而且生态文明的构建注重生态系统理论的正确运用，具有大局意识和核心意识，运用法治的措施全面科学地进行保育。更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用[7]。在这一点方面是回归了法律本身，没有偏移。要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设[8]。这是与环境法的预防为主、防治结合、综合治理的原则，遥相呼应。
自然生态的各要素存在着紧密地联系，而且以我们现今的科学技术是可以认知和把握其之间的联系与规律。现行的环境资源法显然是可以分割、孤立的，乃至同一要素都可以重复分割，大有违背科学自然规律的嫌疑。在日本，经济学家也采用替代方法得出了森林在水源涵养、防止水土流失、提供氧气等方面的量化数值[9]。所以环境法和自然资源法的法律上的分离零散，是一种“开历史的倒车”的表现，或者说是法的滞后性，未将科学系统有益的认知及时吸收转化到法律中。正如前文所述，环保法偏保护聚焦质量，自然资源法求数量重视开发利用，所以环保法在污染防治的道路上漸行渐远，而自然资源法“一叶障目不见泰山”针对眼前单一要素保护开发利用立法越靠越近，现在虽已有所好转，但仍有不足之处。
生态系统理论的运用，就是要求我们的环保法与自然资源法要有自身的系统性，还要有相互间的系统联动，生态文明与环境资源法二者也不是单一、孤立的个体，二者之间是相互联系的。生态文明思想应当是环境资源法的根本遵循和行动指南，这无论是在环境资源法理论研究中，还是在环境资源法立法和司法上，都一扫之前各种指导理论带来的混乱和纷争，达到一锤定音的实效。
三、优化整合之刍议：路径与方法的析出
生态文明的重要理念就是“顺应自然，尊重自然，保护自然”，所以要充分理解环境与自然资源的关系，把握其中规律，并以此建构规制好环境法和自然资源法，完善环境资源法律体系，用法治推动我国生态文明建设迈上新台阶。
（一）以生态文明思想为统筹，构建生态法治
环境与自然资源都隶属于的生态系统，二者的关系是各具独立性，但和谐共生于生态系统中。自然资源与环境要素的关系也应是一以贯之的，同时在生态系统理论影响下，我国环境资源法有着“环境资源化，资源生态化”的趋向，这为中国特色的生态法治构建指引了方向，在“保护优先”的原则下，对环境和自然资源进行系统保护。
在法律中明确和承认人与自然的关系，纠正以往浅层次“征服自然，粗放开发利用，破坏自然”的思想，承认人与自然和谐共生的关系，这有利于为法律调整人与自然的关系做出合理规定。环境法与自然资源法两法的关系，也同样需要做出合理预设安排。人创造环境，同样，环境也创造人[10]。和谐共生，才是人与自然的长久之计，也是人与环境资源永久安身立命之策，更是环境法与自然资源法两法的永续发展之路。《齐民要求》有云“顺天时，量地利，则用力少而成功多”，这与我们今日“尊重自然，顺应自然，保护自然”的理念不谋而合，环境法与自然资源法两法也要尊重环境与自然资源统一于生态系统的客观规律。
吕忠梅教授认为：“中国的环境法学面临着从“外来输入型”到“内生成长型”的转变，这种转变的前提是环境法基础理论必须建立在中国的生态文明发展道路、生态文明建设理论、生态文明体系逻辑之上。”[11]蔡守秋教授也认为“人与自然和谐是生态文明的本质特征，环境资源法只有以生态文明观为指导，实现生态化，才能成为保护环境资源生态的良法和利器。”[12]生态文明建设提供了良好的路径，推进环境资源领域治理体系和治理能力现代化，以良法促善治，合理规制好环境法与自然资源法两法，落成人与自然和谐共生的关系，把人对于环境资源的需求损耗在较长时间轴上与自然更新及人对其的保育维持总体上的平衡，这在实践中必定有着种种困难艰辛，但畏难是不可取的，“公地悲剧”总是在现实中不断地演绎发生，只是或大或小，这是值得警惕的。
所以，必须以生态文明思想为统筹，用生态文明的理念、原则去统筹环境法与自然资源法的理念、原则，定纷止争，发挥环境法与自然资源法各自的效用，又注重二者整体的效用，遵循生态系统下环境与自然资源相统一的客观规律，人与自然和谐共生，以科学系统化的环境法与自然资源法回应现实问题和未来合理关切，谋求良法促善治，更好地管控我国环境资源的大局。
（二）加强环境资源自身法律体系建设，谋求独立部门法地位
2018年政府机构“大部制改革”，组建的生态环境部和自然资源部在管理机构职责上实现了大整合，破除了过去“水利不上岸，环保不下水”“九龙治水”“职能条块分割”的僵局，为“大环保”机制的建立埋下了伏笔，助推环境资源法系统化理论研究的热潮。但是依靠生态环境部和自然资源部的努力还远远不够，我国目前已经制定和颁布了近40部关于环境与资源保护的法律，可以说是初步形成了一个相对完整的环境与资源保护法律体系，如前文所述，这个法律体系还是不够健全的，其内部的零散见诸于其他法律部门，是存在着法律冲突、重复以及空白的，而且之前在各个相关部门主导下的环境资源立法也必将面临新的废改立。是以，相应的法律变动也要提上议程，回应职能部门整合的需要，回应环境资源现实问题的需要，遵循环境与自然资源统一于生态系统的客观规律，都有必要进行环境资源法律的优化整合。
当然，现下所急需完成的是对环境法与自然资源法开展法律文件系统化，及时开展法律汇编，梳理好散见于各部门法中环境法与自然资源法，进行法律编纂，对于一些不合时宜、相互矛盾的予以法律清理。无法可依的局面早已成为过去式，现今的难题是“法不堪用”，软法、理念、原则等等的充斥，并不能扛起环境资源法治的重任。环境法与自然资源法的权威性和可实施性不足，环境法与自然资源法法律文件系统化正是现下解决这一问题的关键。通过法律文件系统化，夯实环境法与各自然资源法法律自身，发挥其应有或更好的效益。
环境与资源保护法律体系的优化整合，是建立在环境法与自然资源法法律文件系统化之上的，也是理论研究与立法实践的连接点，要在自身上“定纷止争”，还要在我们现实的环境与资源保护法律问题中“定纷止争”，所以建立起相应的、配套的环境法解释理论或者环境法解释方法也尤为重要。无论是理论研究还是实务，都需要加强对环境法解释理论或者环境法解释方法研究，尽早拿出有益成果，出台相应更为健全的立法解释和司法解释等等，指导理论和实践的深入发展。可以毫不客气地说，环境资源法的优化，重点就在环境法解释理论或者环境法解释方法，这也是目前最行之有效，也兼顾长远，能迅速提升环境资源法的权威性和可实施性的办法。通过科学权威的环境资源法解释方法的构建，增强环境资源法的适用性，切实解决实际问题，也可以以此指引环境资源法前行。
环境资源法独立部门法地位缺失，学科上的核心与非独立部门法地位上的不匹配，“两张皮”现象凸显，这都是表象，问题的实质还在于环境与资源保护法自身理论内核的缺乏，“环境权”理论研究不足，环境资源法缺乏自身体系构建，所以一旦民法典“綠色化”之后，也将开启新的、漫长的去“绿色化”独立之旅。
还有就是环境资源法独立部门法划分理论缺失，这是目前也是未来的一大难题。回顾我国经济法独立路程，关键是“主客观相统一”的部门法划分理论解决了经济法的独立地位问题[13]，而环境资源法立部门法划分理论是有所不足的，或者是能达成共识的理论尚有争议，所以部门法划分理论的创新研究也是极其重要的。
环境资源法的优化整合，并不是片面、短暂、静止的，而是长期发展不断深入的动态过程，应以生态文明构建为视角，以生态文明思想为统筹，理清环境法与自然资源法的关系，规范化环境法与自然资源法法律文件系统化，谋求环境资源法独立部门法地位，最终建成永续鲜活的生态文明。这就需要正视中国国情实际，贯彻绿色发展理念，构建环境与资源保护法学自身理论内核，建立健全环境资源法体系;加强理论研究与实践的接轨，从群众中来，到群众中去，提高公众参与，建立健全长效化、常态化群众参与决策机制，凝聚社会共识，重视和建构环境法解释理论或者环境法解释方法，增强环境资源法的权威性和可实施性，推动环境资源法的优化整合。“欲戴王冠必先承其重”，只有如此，环境资源法的独立部门法地位，才实至名归，才能妥善解决“两张皮”现象。
新时代生态文明思想这支“强心剂”对于环境与资源保护法律体系的整合是极其重要的，以新时代生态文明思想为根本遵循和行动指南，积极回应“大保护”的需要，回应“大环保机制”的需求，处理好自然资源与环境要素的关系，把握应用导向，积极回应实际中的环境资源问题的合理关切，在生态文明构建中，逐步梳理出系统完整的环境保护法和自然资源法，积极推动环境与资源保护法律体系的整合，并不懈努力，促成统一的环境资源法典，进一步健全和完善环境与资源保护法律体系，为生态文明的建设和维系提供牢固的基石与强有力的保障，这是长期而艰巨的奋斗目标。
世界给了中国一个建设生态文明的前所未有机会、生态文明建设给了环境法一个绝无仅有的机会，环境法学者必须以时不我待的使命感，开拓创新，勇于担当，做出我们这一代人应有的贡献[14]。新中国的法治虽然已经取得了不菲的成就，但立法主导型的立法模式，终究不是长远之计，我们有我们的基本国情，我们有我们的中国特色，理论学习借鉴转化吸收才是关键，“邯郸学步”古老的故事发人深省，“四个自信”振聋发聩。环境资源法，要以我为主，为我所用，还要阳春白雪兼顾下里巴人，锐意进取，勇攀高峰;环境资源法，独立部门法地位远远不是终点，要做就做生态文明史上最璀璨的明珠;环境资源法，生态文明构建的践行者，亦是生态文明的守望者。
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（责任编辑 徐阳）
On the Optimization and Integration of Environmental Resources Law
MENG Chun-yang， XU Yu-wei
（Jiangxi University of Science and Technology Ganzhou 341099， China）
Abstract：
This paper studies the development of China"s environmental and resource law from the two dimensions of theory and practice. The discipline of environmental and resource law has long been unified， but it is separate in the actual law and even scattered in other legal departments. The phenomenon of "two skins" is prominent， which needs us to actively deal with. Ecology civilization construction to the environment resources law an unprecedented development opportunity， but not just for MCUH seek independent department law status， but need to MCUH themselves：
in the face to the idea of ecological civilization as a whole， the construction of ecological law， harmonious and unified theory of environmental resources law research and legal practice， for the systematic， environmental law and natural resources law to carry out the legal documents and construction of environmental law explanation theory or environmental law interpretation methods， strengthen the authority of environmental resource law and practical， to promote integration of environmental resource law and provide strong guarantee for construction of ecological civilization.
Keywords：
Subject Research; Construction of Ecological Civilization; Ecological Rule of Law; Independent Branch Law
