转变经济发展方式背景下的
区域生态文明建设研究
——以**市**区为例
中共**区委党校课题组
党的十八大提出建设“天蓝、地绿、水净”的美丽中国，提出实现人与自然协调、持续发展的五位一体战略。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，**区如何转变经济发展方式，推动科学发展，建设靓丽**，是研究的重要内容。基于推动区域生态文明建设的目的，进行了一些理论上的探讨和实证上的分析，积极探索符合**实际情况的生态文明建设道路，以期为我市生态文明建设提供参考意见。
关键词：生态文明 经济发展方式 科学发展观 靓丽**
党的十八大提出建设“天蓝、地绿、水净”的美丽中国，提出实现人与自然协调、持续发展的五位一体战略。**区认真研究资源约束趋紧背景下的区域生经济社会发展面临的形势和问题，提出推动科学发展，建设靓丽**的一系列方针政策，转变经济发展方式，建设靓丽**，推动**生态文明建设。
一、当前制约生态文明建设的主要问题
（一）粗放的经济发展方式。我国经济的快速增长仍然主要依靠生产要素的粗放投入，致使我国经济结构严重扭曲。
1、投资和消费失衡。国家统计局的数据显示，我国投资率始终处于较高水平，并且呈持续上升态势。上世纪90年代投资率平均为37.8%，而2003年到2010年投资率连续8年升到40%以上，2010年达到48.6%的历史高位。而最终消费率在上世纪90年代平均为60%，2007年到2010年连续4年下降到50%以下，2010年为47.4%，大大低于世界平均70%以上的水平。
2、国际收支失衡。由于过度依赖出口导向型战略，导致贸易依存度过高，贸易顺差居高不下，2010年我国贸易依存度高达51%；过度依赖外商投资，又造成资本账户顺差。从2000年开始，中国国际收支持续出现“双顺差”局面，这显示我国国际收支不平衡矛盾在不断加剧。2010年中国继续保持“双顺差”局面，全年经常项目顺差3054亿美元，资本和金融项目顺差2260亿美元；国际储备资产增加4717亿美元，增长18%。目前中国外汇储备累计已经超过了3万亿美元。随着美国债务危机的恶化，美元出现长期贬值的趋势，中国的外汇储备面临巨大的风险。
3、产业结构失衡。较长时间内，政府投资过度集中于基础设施和重化工业，形成了我国制造业发展较快而服务业相对落后的局面，第三产业产值比重长期徘徊在40%左右，远低于国际平均水平。经济增长依靠高耗能的重工业造成能源需求的不断上涨，而我国能源结构又高度依赖煤炭。中国的煤炭消费量从2000年的15亿吨跃升至2011年的30多亿吨，几乎占到了世界煤炭消费总量的一半。而雾霾频发的中国东部地区是PM2.5污染最严重的地区。
（二）薄弱的生态文明意识
1、生态文明意识不足。公众对生态保护的认识停留在浅层次上。首先是对生态保护认识的浅层次。大多数公众认为生态问题就是环境污染，生态保护就是治理环境污染。其次是环境要求和环保行为的浅层次。公众对环境的要求是新鲜的空气、清澈的水流和安静的空间，公众参与的环保行为主要集中在能使个人的生存空间迅速改观并能从中获得利益的行为上。再次是维权意识的浅层次。公众关注环境保护的出发点是维护个人利益，只有当环境问题影响个人生活、损害自身利益时才会采取一定行动予以维护，而对公共环境的维护缺乏责任意识和监督意识。
2、过度的消费行为。单位和个人资源浪费现象仍然存在。部分单位无节能量化考核标准，资源消耗的主体没有被戴上“紧箍咒”，用水、用电、燃油以及办公用品的消耗随心所欲，大手大脚
。追求高消费的生活方式铺张浪费严重。
（三）缺失的生态文明制度体系
1、环保法律内容的滞后。尽管我国以《宪法》和《环境保护法》为基础，颁布了一系列环境保护的法律法规以及部门规章，但仍滞后于环境保护实践的需要。计划经济时代制定的环境保护法律法规不适应市场经济条件下经济、社会与生态环境协调发展的需要，当前诸多环境破坏行为就是由于法律法规的不完善所致。环境立法缺乏公民环境权利具体内容的规定，造成公民环境维权意识的淡薄和维权行为的困难。环境保护法律中一些抽象和原则的规定没有在民事诉讼法和行政诉讼法等程序中得到体现，缺乏可操作性，制约了以法律手段解决环境和生态问题的效果。
2、法治震慑力不足。例如刑法第338条明确规定，只有当排污行为造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果时，才有可能定罪。对于造成污染事故、损失一般的排污行为，刑法并无论及。统计数据显示：我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。”相反，违法成本低于守法成本的悖论刺激了一些守法企业向违法轨道的转移。
3、环保管理体制不完善。我国环境保护实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的管理体制。这种管理体制带有计划经济体制的痕迹，在市场经济条件下难以发挥其应有的监督管理作用。
二、推进生态文明建设的路径分析
建设生态文明不能闭门造车，需要吸收借鉴人类文明成果，要在科学发展观的指导下，转变经济发展方式，建设环境友好型社会，培育公民生态文明意识，进一步加强生态法制建设和提高环境管理效率。
（一）建立保障生态建设的多种政策。发达国家采用的环境经济政策包括环境税、排污收费、生态补偿、排污权交易。生态补偿机制广泛采用。生态文明建设单靠财政直接投入是远远不够的，必须发挥财政资金的杠杆作用，引导带动多种资本参与。积极探索建立生态补偿机制，有效调节生态环境保护者与受益者之间的利益分配关系。推行“以奖代补”的财政激励机制，将资金分配与项目实施目标效果挂钩，带动地方投入，激发各方面推进生态文明建设的积极性。
（二）确立生态建设考核评价机制。形成生态文明建设的良好氛围和导向，必须有一套与之相适应的干部考核评价机制。在制定发展目标时，不仅要考虑经济指标，而且要考虑人文指标、资源指标和环境指标；不仅要重视对促进经济增长项目的投入，而且要重视对资源和环境保护项目的投入。把环境保护列入绩效考核，并将考核结果作为评先选优和干部提拔任用的重要依据。
（三）依托生态经济实现经济转型。循环经济、绿色经济与低碳经济都是生态经济的重要表现形式。将高能耗、高消耗、高排放的传统经济发展模式，转变为低能耗、低消耗和低排放的“绿色”可持续发展模式。
（四） 培养和提高公众的环境保护意识。仅凭政府自身不能解决环境问题，只有政府、企业、社会团体和公众达成共识，携手合作，才是实现可持续发展的有效途径。通过提高各界人士对环境保护的认知水平，规范其在工作、生产、消费和生活过程中的环境友好行为，推进全社会各阶层参与保护环境的行动。
三、**区推进生态文明建设的实践探索
**区位于**西部，北与**市**县隔黄河相望，南与市中区相邻，东与**区、市中区接壤，西邻**区，是省会**四个中心城区之一，总面积151.48平方公里，其中建城区面积80平方公里。随着西客站片区的开发，“中国十艺节”主场馆、非遗园的落户，**把握战略机遇，转变经济发展方式
，紧密联系全区发展实际，充分挖掘辖区的黄河和小**两个水系，创造性的开展生态文明建设，按照五位一体战略布局，完善形成“3355”发展思路和“加快科学发展，建设靓丽**”奋斗目标，探索了一条加快推进生态文明建设的实践之路。
（一）转变经济发展方式。推动经济绿色转型、实现绿色发展是生态文明建设在经济领域的核心体现。实现绿色发展，需要进一步调整和优化产业布局，淘汰落后产能，提升产业技术水平，促进经济结构转型。
1、优化提升产业结构。以符合**实际的高定位、高标准、全覆盖的现代产业发展规划为指导，以明确“一城三区”产业布局和功能分区为方向，牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，制定实施更加有利于实体经济发展的政策措施，加快构筑以西部新城为核心，其他三大功能区环绕周边，涵盖一二三产业的现代产业体系。一是以发展现代服务业为方向，全面提升服务业发展质量和水平。重点推动西客站站前综合体、省会文化艺术中心、非物质文化遗产博览园、金科世界城、西部新城总部经济基地、金融会展中心、国际旅游休闲度假区、商埠风情区的规划和建设，努力提升西市场商贸区、纬十二路经十路黄金十字发展带的档次和规模，合理引导茶叶、汽车、小商品、蔬菜等传统商贸批发市场的改造升级。二是以转变经济发展方式为主线，强力推进工业经济发展。依托**工业园区、**工业科技园的规划和建设，积极打造小家电、数控机床、碳化硅晶体等产业集群，扶持壮大九阳、二机床、轨道交通、重汽、天岳等市场主体，加快传统产业转型升级，推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展，提升产业核心竞争力。三是以增加农民收入为核心，繁荣发展农业和农村经济。继续加快都市型和城郊型农业发展，加强基本农田保护和利用，确保粮食生产持续丰收，做大做强品牌农产品，新建玉符河郊野水上公园、名优农产品采摘园等5家特色农业园区，进一步提高农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化水平。
2、重大项目建设引领经济发展。**区突出重点项目对经济发展的引领作用，把重点项目建设作为经济和社会发展的重中之重。一是在建项目和拟开工项目进展顺利。西客站场站一体化、省会文化中心大剧院和“三馆”等“十艺节”场馆及配套工程建设进展顺利，恒大国际金融中心、绿地中央广场、**传媒大厦、安置三区、天岳晶体材料、华润医药物流等49个续建项目取得明显的形象进度；金科世界城、银座佳悦二期等20余个新建项目，进入实质性建设阶段。二是招商引资形成产业集聚发展。**区积极促成万达、华润、万科等全国500强企业落地，重点引进金融、会展、文化、商务等高端服务业以及节能环保、高端装备制造、新能源、新材料等战略新兴产业，形成产业集聚发展。三是项目储备提供有力支撑。**区在城市基础设施、主导产业、现代服务业及生态环境改善等方面进行挖掘、筛选出条件相对成熟、带动性和影响较大的项目，并通过各种渠道加强宣传、介绍和推荐，切实做到引进一批、开工一批、储备一批，增强经济发展的动力和活力，为加快科学发展、建设靓丽**提供有力支撑。
3、培植财源夯实区域财源基础。**区通过培植高效支柱财源，着力抓好新兴后续财源，不断夯实区域财源基础，完善重点项目与税收协调推进工作机制，加大综合治税工作力度，实现对辖区税源的全方位管控，防止税款流失，力争各项收入及时足额入库，确保财政收入实现新突破。坚持量入为出、确保平衡的原则，进一步优化支出结构，保障社会事业发展，集中财力解决与人民群众生活密切相关和人民群众反应强烈的民生问题。
4、围绕发展布局统筹协调城乡发展。围绕“一城三区”城市发展布局，以路网体系建设全面拉开大建设、大发展框架，重点推进西客站片区路网、非遗园配套路网以及二环西路、张庄路延长线、经六路延长线等主干道路建设，完善城区路网结构；推进“城中村”、棚户区改造建设进度，配套完善供热、供气、供水等公共设施；启动匡山、西沙等城中村改造以及西客站片区张庄、刘庄等8个村庄和吴家堡片区中赵、楚庄等10个村的整合改造；推进老城区纬十二路道路拓宽改造、经十一路西延长线道路拓宽改造、**广场周边改造、商埠风情区改造4个地块和西客站片区****通用玻璃钢厂、**机车工厂、山东机场有限公司、**市长城预制构件厂、山东泉西集团有限公司、**市峨眉剪切设备厂、拖机路以东（张刘片区）等7个地块的旧城区改建房屋征收，进一步加快全区城市化步伐。
（二）建立完善生态文明建设体制、机制。**加强党对生态文明建设的政治领导力，以强有力的政治领导力保障生态文明政策创。
1、构建生态文明建设领导体制。**区建立区四大班子主要领导挂帅、副区级领导和各办镇、各部门负责同志参加的“加快科学发展、建设靓丽**”领导体制。分别是区委牵头的发展实体经济领导小组，政府牵头的建设靓丽**领导小组，政协牵头的创新社会管理领导小组，人大牵头的优化发展环境领导小组。在发展实体经济领导小组和建设靓丽**领导小组之下并设西部新城建设协调推进委员会、重点项目拆迁推进委员会和招商引资促进委员会。
2、构建建设生态文明的推进机制。为确保高效率、高质量地开展各项工作，建立了八项工作推进机制。包括：工作调度机制、工作巡视制度、工作通报制度、工作督查机制、项目协调机制、工作考核制度、严格奖惩机制、强化社会监督制度。
3、构建生态文明建设科学化体系。**区委政府加强大生态文明建设等一系列重大决策的执行力度，将生态文明建设的目标责任制作为干部考核的重要内容。以“基层组织建设年”活动为契机，深化创先争优活动，扎实开展基层党组织规范化、标准化、动态化“三化”建设，切实抓好“村村(居)提升工程”。大力加强人才队伍建设，进一步完善干部考核评价和绩效目标考核制度，将生态文明建设优秀干部充实到各级领导班子，为加快生态文明建设提供强有力的人才支撑。树立生态文明理念，举办“**干部大讲堂”生态文明建设专题讲座，邀请高层的专家学者定期授课，进一步提高了广大干部的理论素养。
（三）扎实推进生态**建设
十八大报告中将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的重要抓手，指出“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，对于发展来说，土地是最重要的资源，也是最大的约束。**区按照“一城三区”总体发展布局，制定发展规划，利用**自然禀赋，做好生态片区的建设和保护。
1、“五区一带”的国际旅游度假区总体规划。**是**水源涵养地，又是黄河水、长江水和玉符河水三水的交汇地，小**干流起源于**区睦里闸，境内长度70.5km，是**市重要的防洪排水河道，主要支流有腊山河、兴济河、大辛河、**河、绣江河等，也是济西湿地这个城市“肾脏”的所在地，有全市独一无二的水资源优势。总面积1043亩的森林公园就坐落在**，依托自然禀赋，**努力打造国际旅游度假区，创建生态区、省级文明区、森林区、水生态文明区。按照保护优先、自然恢复为主的方针制订“五区一带”的国际旅游度假区总体规划。“五区”为济西湿地与水生态水景公园游览区、非物质文化遗产博览园旅游度假区、现代文化旅游度假区、百年商埠风情区和国际温泉度假区。
2、加强水生态文明建设。水系生态的建设，是城市发展不可或缺的重要组成部分，是提高城市形象品位，改善居民生活条件，人与自然和谐相处的重要举措。开展创建水生态文明城市活动，对于统筹解决**市水资源短缺、水灾害威胁、水生态退化三大水问题，**紧紧抓住**市创建全国水生态文明区的契机，以**水网为依托，以现有的河流、水库、湿地为基础，大力实施防洪除涝、水网连通、水系生态修复等工程，加快完善水资源、水生态、水景观、水工程、水管理五大体系，建设北部生态保护区、沿黄荷韵景观区、西部湿地风貌区，形成“三横六纵”的绿色景观廊道，确保在全市“水生态文明市”创建活动中走在前列。
一是多水源连通工程。引**田山灌区的黄河水通过济平干渠，共向小**补水1496万立方米，每天45万立方米，黄河水补进小**后，可改善小**水质，打造优美水环境，每年向玉清湖供水4000余万立方米，让城市水源有多重保障；二“水生态公园”工程。**投资2840万元兴修玉符河下游段拦蓄工程，在玉符河与220国道交界处以及河流入黄口，打造两道橡胶坝和一座桥，并在两道堤坝之间拦蓄2平方公里水域，建设“水生态公园”。建成后，将集水上娱乐、沙滩浴场、体育竞技、游园赏景于一体；三是黄滩区湿地修复示范工程。**济西湿地公园规划总面积约33.4km2，分为饮用水源地保护、湿地生态恢复与保育、玉符河泄洪道保护、湿地生态游赏、民俗风情体验展示、田园风光体验观光、管理服务等七大功能区。建设内容包括水系河道整理、园区基础配套设施、水质净化工程、公园绿化项目等。**区将以“水文化”为落脚点，逐渐将玉符河、北太平河、曹圈虹吸干河、小**等7条河道水系打通，届时市民就可以乘船游览整个水生态环境的景色。2014年**区将重点打造两条生态河道，分别是北太平河以及曹圈虹吸干河，这两条河道将位于吴家堡的非物质文化遗产博览园及温泉度假区连通，为两个园区营造好的环境，借此机会将吴家堡水生态系统全部打通，将来游客从非遗园可以直接乘船来到温泉度假区。
3、提升城市绿化美化品位。**以创建国家森林城市为抓手，持续推进匡山、腊山等公园景观提升，加快街头游园、景观小品建设步伐，改造提升槐苑广场、腊山立交等重要部位和经十路等主要干道的绿化效果，新增绿地面积20万平方米，逐步实现公园绿地服务半径全覆盖。继续抓好兴济河、太平河、八里桥沟等24条河道整治，做好清淤疏浚、截污治污、沿岸保洁等工作，努力打造新的城市景观带。
4、积极推进节能减排。积极做好生态城市和环保模范城市创建各项工作，强化扬尘污染防治控制，加大PM2.5整治力度，不断改善空气环境质量。大力发展循环经济，做好大型用能单位能源计量工作，严格控制高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，突出抓好重点行业和重点企业的污染物减排，推动资源节约型、环境友好型社会建设取得新成效。
（四）加强公众生态文明意识
1、公众成为生态文明建设主体。建设生态文明要提高公众在生态文明建设中的参与程度，使社会公众成为生态文明建设主体。**区大力实施社会管理创新工程，集中解决一批群众关心的热点难点问题;根据文明城区创建需要，提升城市形象和品位。进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，深入探索实施“精细化管理、人性化服务、多元化参与、信息化支撑”的社会管理网格化新模式，不断提高社会管理水平。加大信息公开力度确保群众环境使用权、知情权、参与权和请求权，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。加强公众参与环境保护宣传和权利意识教育，使环境意识深入人们的日常生活，成为一种自觉行为。
2、生态价值观深入人心。**区依托2013年在**举办的“中国十艺节”和创建“全国文明城市”为契机，大力实施文化塑造工程，加强生态文化建设，逐步完善建设生态文明的道德文化制度，形成广泛、持久的生态文化共识；将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，将生态价值观纳入社会主义核心价值观之中。加强生态环境文化宣传教育，建立良好的环境文化发展机制；加强媒体宣传机制，创造环境文化社会氛围，依靠社会力量开展环境文化建设，努力打造生态文化氛围浓郁、生态文化魅力独特的文化强区。
四、**生态文明建设的基本经验
（一）理念先行，转变发展思路。一是**牢固树立正确的生态价值观。区委、政府确定的发展战略、发展目标、发展思路都很好地体现了生态特色，将高品质的生态环境作为稀缺要素和重要生产力，有力地引导着经济社会快速发展；二是树立正确的发展观，不断提升生态文明建设的惠民度。充分认识到，生态文明建设绝不是不排除发展，生态文明建设并不是消极地保护自然，不能就生态论生态，而是要和满足人民群众的物质、文化、生态需求更加紧密地结合起来。始终把生态立区和以人为本统一起来，把改善民生作为生态文明建设的出发点、落脚点和结合点，坚持用民生需求来“倒逼”生态文明建设，用民生改善的成果来衡量生态文明建设的成效。三是树立正确的政绩观，实现生态与经济的融合发展。**区委、政府充分认识科学的发展观和正确的政绩观是统一的，在生态文明建设实践中，不走拼资源、拼环境的老路，力找准科学发展与发挥生态优势的结合点，把握生态保护与开发的平衡点，培育生态经济增长点，在科学保护的前提下，在环境承载力的范围内，积极促进经济生态化、生态经济化。实践证明，**在保护生态环境的前提下，较好地实现了经济的快速发展。
（二）政府主导，引领社会行动。生态文明作为一种新的文明形态，难以简单地用传统的发展理念和发展方式可以实现。甚至，在特定的阶段内，生态文明建设还会以牺牲发展速度为代价，这就决定了政府必须成为生态文明建设的主导者。首先，政府自身在指导思想上，必须坚持“理念为先”，切实将生态文明建设看作是“五位一体”建设的重要组成部分；坚持“发展为要”，在生态文明建设中要始终坚持“发展是第一要务”的思想；坚持“民生为本”，将满足人民群众的物质文化需要作为衡量生态文明建设的重要指标；坚持“文化为魂”，要依靠各地特有的文化力量来推动生态文明建设；坚持“机制为实”，要建立健全体制机制来保护和推动生态文明建设。其次，通过各种手段，广泛开展多层次、多形式的生态文明建设宣传教育，在全社会牢固树立科学的发展观、正确的政绩观、绿色的财富观和健康文明的消费观。调动社会各界和人民群众投身生态文明建设的积极性、主动性和创造性，努力形成全社会关心、支持和参与生态文明建设的良好环境。再次，要强化机制推动。政府通过制定各种激励与约束相结合的法律法规，为生态文明建设提供法治保障，在全社会形成人人遵纪守法、自觉保护环境的良好局面。
（三）规划先行，科学推进建设。规划在**生态文明建设中发挥了不可替代的作用，**着眼于加快转变经济发展方式，编制生态文明建设规划。把生态文明建设总体规划作为“十二五”时期一项重要规划进行研究编制，制定全区生态文明建设专项规划及其详细规划。在生态文明建设规划中，要高度重视科技对生态文明建设的支撑作用。无论是发展生态经济、推进产业升级，还是加强节能降耗，都离不开科技的进步与创新。推进绿色制造、环境保护和节能降耗等领域先进适用技术的开发、应用和推广，有针对性地推进清洁生产技术，加快研发推广适用环保技术，积极开发生活垃圾和污水处理技术，全面推进节能降耗技术，大力研发推广绿色制造技术等，努力构建促进生态文明建设的强大的科技支撑体系。
（四）创新举措，完善保障机制。**通过对推进生态文明建设的体制、机制的创新探索，推进要素配置市场化改革，完善对领导班子和领导干部的考评机制，发展指标与生态容量指标密切关联，以生态价值衡量为基础，逐步体现生态资源的价值。一是建立了责任保障机制。实施生态文明创建“一把手”工程，党委、政府主要领导亲自挂帅，各级各部门一把手负总责。各级干部包点、部门包项目，将创建工作指标细化落实到具体单位、具体责任人，做到一级抓一级，层层抓落实。二是建立了考核评价机制。将重点生态建设项目纳入目标考核。三是建立了行政问责体制。把生态文明建设工作纳入行政效能监察，由组织、纪检、监察部门实行常态管理。对认识不到位、行动迟缓、效果不明显的单位进行通报批评；对工作不力、群众反映强烈的实行行政问责，追究相关领导责任。
