童俊丽 梁承强 田红
摘 要：在农业科研院所开展财政项目支出绩效评价工作是利用有限的财政资源提升农业科技整体实力，助力乡村振兴，合理安排财政项目，提升资金使用效益的有力措施。支出绩效评价是科技进步、经济发展和政府公共管理体制改革的必然要求。从分析农业科研院所支出绩效评价的现状及存在问题入手，提出将财政支出绩效评价理念和全面预算绩效管理贯穿于农业科研项目管理全过程的建议，实现将绩效评价落到实处，全面开展绩效评价管理工作。
关键词：农业科研院所;财政项目支出;绩效评价
文章编号：1004-7026（2020）21-0132-02 中国图书分类号：F812.8 文献标志码：A
农业科技是确保国家粮食安全的重要支持因素。农业科研院所作为推进农业科技发展、科技创新的主力军，主要从事农业科研、技术推广、农技咨询与科技服务等工作，属社会公益类事业单位，其正常履行工作职责需要国家财政资金的长期稳定支持。财政项目资金支持在推进农业科研与开发活动中发挥了重要作用，保证了农业科研成果质量提升。国家对农业科研院所项目资金投资总额逐年提高，投资增幅不断加大。科研项目的实施能否达到预期研究目标、获取科研成果、促进成果转化、提升科技实力、增强社会影响、产生经济效益等，都需要通过有较为完善的绩效支出评价体系对财政项目资金支出的科学性、合理性、效益性进行科学评判[1]。
1 财政项目支出绩效评价发展现状
为了提高财政资金使用效益，优化资源配置，规范财政支出评价行为，科技部、财政部先后出台了《科技评估规范》《科学技术评价办法（试行）》《农业财政项目绩效评考评规范》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等绩效评价管理制度，对农业科研院所进行全面的绩效管理和加强财政项目资金管理具有重要指导性的作用。
2019年，河南省出台了《中共河南省委 河南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，文件要求在河南省省级层面争取到2020年底基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系，实现预算管理和绩效管理全面融合。2019年，信阳市出台了《信阳市财政支出绩效评价管理暂行办法》等财政资金绩效评价管理制度，表明在信阳市市级层面已初步形成了预算管理绩效评价全过程管理链条，建成了事前有绩效目标评估、事中有绩效运行监控、事后有绩效指标评价、评估结果有反馈应用的绩效评价管理系统，为预算绩效管理各个环节有章可循提供了保障[2]。
2 财政支出绩效评价工作的现实意义
农业科研院所利用国家财政资源进行科研推广活动，在提升国家农业科技实力、推动农业科研事业发展、得到社会公众对农业科研机构的认可等方面的绩效是需要研究的重点课题。利用绩效评价指标体系能够较好地为农业科研院所的规范管理提供依据，对优化农业科研财政项目资金资源分配、推动农业科研成果创新转化、推动项目资金高效使用具有十分重要的意义。
2.1 有利于提升资金使用效益
绩效评价体系要求在项目立项之前进行事前绩效评估，对项目立项实施必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性等方面进行客观公正的评估。对通过绩效评估的项目设立实施绩效目标，有利于项目管理部门对绩效目标实现程度和预算资金执行进度进行实时监控，及时纠正项目实施进程中存在的问题、调整偏离绩效目标的项目资金，对提升财政资金使用效益发挥了较为重要的指导作用[3]。
2.2 有利于强化绩效管理责任
根据实施主体，绩效评价分为项目承担单位自评、部门绩效评价和财政重点绩效评价。项目支出绩效评价是项目管理的中心内容，通过建立项目支出绩效评价体系，明确各类主体和相关人员项目绩效管理中的职责，以全程监控的方式，对项目实施情况进行进一步量化和準确定责。针对项目实施过程中出现的重投入轻管理、重支出轻绩效、目标设置不合理、管理制度不健全等问题，将项目支出绩效评价结果追溯到相关部门和个人，使项目实施的各个环节权责分明，有助于增强项目管理实施单位相关责任人的履责意识，有助于促进项目绩效管理科学化、规范化[4]。
2.3 有利于优化资源合理配置
农业科研财政项目支出绩效评价从财务管理、项目管理、内控管理等着眼点出发，对科研项目立项申报、预算编制、项目实施情况进行全面评价，为科技管理部门和财政部门优化资金配置提供了参考依据。针对设定的绩效评价目标，对财政项目支出过程中出现的相关问题及时作出反馈，调整项目预算投入，有利于优化财政部门支出结构分配，能够较好地整合预算资源和部门资源，有效协调各项目主体对科研项目的管理力度，更好地监督和管理资金使用情况，保证财政投资决策的科学性、合理性。
3 农业科研项目绩效评价中的主要问题
从目前的研究状况来看，农业科研院所的财政项目绩效评价已经有序开展，主要是对项目支出绩效目标进行评价，对项目实施投入资金所应产生的经济效益和社会效益未过多加以考虑，存在着绩效管理理念不深入、绩效评价应用不充分、绩效评价管理制度不健全等问题[5-6]。
3.1 绩效管理理念不深入
我国已出台的财政资金绩效评价制度大多是宏观性的，对农业科研项目的绩效评价方法和评价指标没有具体的要求，需要地方财政部门和科技部门进行完善。在项目实施过程中，科研项目实施院所仅将绩效评价工作作为争取科研项目资金的一项指标来执行，对项目支出绩效评价认识不足，预算绩效管理实际情况与绩效评价要求有一定的差距，在项目实施各个环节对于资金使用所产生的社会效益和经济效益关注不够，绩效管理工作不够扎实深入，绩效管理意识有待加强。
3.2 绩效管理制度不健全
虽然大多数科研项目都出台了资金管理办法，但是管理办法仅是对项目资金支出的相关内容进行了规定，对项目支出绩效评价没有具体规定。承担科研项目的农业科研院所大多是事业单位，在项目实施中关注点在项目资金的使用进度和使用规范上，多是以传统的财务管理思维进行项目支出绩效评价，认为只需要把项目资金在预算范围及项目实施期内支付完成就行，项目支出绩效评价方法存在一定的随意性和单一性。项目资金支出绩效评价管理缺乏基本遵循，资金管理效果无法把控，聚力效果发挥不佳，重投入轻管理、重支出轻绩效的观念仍然不同程度存在，项目管理制度有待进一步完善[7]。
3.3 绩效评价运用不充分
在农业科研财政资金项目立项时，管理部门很少能够将前期同类型财政项目绩效支出评价结果作为财政资金预算安排的参考依据。由于评价人员缺乏专业知识，缺少专业培训，绩效支出评价停留于表面，仅仅是对项目完成情况及资金使用情况作出评价，对于项目实施过程中取得的成绩、存在的问题、相关人员的履职情况等并没有起到直接的纪律约束，与“花钱必问效、无效必问责”的要求还有一定差距，降低了农业科研项目资金支出绩效评价的应用功能。
4 对农业科研院所财政项目支出绩效评价的相关思考
在农业科研院所进行绩效评价研究，不能仅停留在对项目资金的使用进行评价，更应该对项目绩效目标的设立是否合理、项目预算编制是否科学、项目实施过程是否顺畅、绩效评价是否能够得到充分利用等方面加大关注。要把对项目支出进行绩效评价的理念贯穿到项目实施的全过程中，逐步建立符合农业科研院所实际情况的财政项目支出绩效评价管理体系，提高农业科研项目财政资金分配的合理性，提升资金使用效益[8-9]。
4.1 完善绩效评价指标体系
与其他类型财政资金支持科研项目相比，农业科研院所项目有其独特性，工作任务较为明确，有确定的技术路线和项目实现目标，在项目实施时应根据农业科研项目的特点进行研究，依据实施情况进行绩效指标体系设计。农业科研院所项目评价体系应根据“谁申请资金、谁设立目标”的原则，根据项目情况设立业务绩效评价目标和财务绩效评目标。业务评价目标主要内容要包括立项目标的合理性、立项目标完成程度、组织管理水平、产生的经济效益和社会效益等。财务评价目标主要内容是项目资金落实情况、项目资金实际支出情况、项目依托院所财务管理情况及资金使用的合法合规性等。农业科研项目绩效评价除遵循客观、公正、科学的原则外，绩效评价指标的确定还需要遵循重要性原则、系统性原则、目标导向性原则、可行性原则、可比性原则等。当前，农业科研院所财政项目支出绩效评价指标主要运用打分的方法，评价综合考虑的是科技产出，并未考虑到科技资源投入的情况，将不同类型、不同级别的科研机构放在同一指标下进行评判有失公允。在对农业科研院所财政项目支出进行绩效评价时，应根据项目实施单位所占用的国有资源情况及所获得的财政资金投入情况作为成本，将项目实施院所因实施此项目所产生论文和发明专利等科技成果、成果转化所产生的经济效益以及成果实施所带来的社会效益作为产出效益进行评价。农业科研项目绩效评价指标体系应能够对科研项目进行全方位、全过程、全覆盖的科学评价，应将农业科研项目做好归纳，细化项目类型，规划项目绩效评价指标体系，明确共性目标，建立个性目标，利用同行评议机制审核绩效指标合理性，对农业科研项目特有的目标任务、功能作用、科研产出、成本效益、社会影响等进行有效评价，使评价指标能更加紧密地与农业科研项目投资绩效相结合，更加科学全面地评价政策效果和资金使用效果[10]。
4.2 完善绩效预算编制体系
农业科研是研究大自然客观规律的科学，成果的周期较长，具有较强的地域特点，实施过程中受天气、地域条件等不可控因素的影响较大，即使是同类项目，由于实施地点不同，产生的结果也存在着差异性。在项目立项之初进行绩效预算编制时，要根据项目特点综合考虑各种因素，不但要考虑到科研项目预期要达到的目标，更要有详细的支出计划。项目支出绩效预算项目主持人应先确定项目任务工作量，根据工作量制定资金使用预算计划，把农业科研项目设定预算绩效目标合理性作为安排财政预算资金支持的必要条件。农业科研院所在申报项目时，不仅要设置与项目实施相适应的定量和定性相结合的绩效目标，还要从科研项目所确定的工作目标任务、科研产出、经济效益等方面设置可量化、可比较、可追踪的细化绩效评价指标，为加强预算绩效管理和从严从紧管好财政资金打下基础[11]。
4.3 强化绩效评价结果运用
农业科研财政项目绩效管理应建立绩效激励机制。良好激励机制建立在目标明确、责任明晰的基础上。在科研项目支出绩效评价指标体系中设置一定比例的奖励性分值，对具有创新性或优质高效超额完成既定任务的科研項目，可给予一定奖励性加分。奖优罚劣，有效激励项目绩效目标高质量实现，提高绩效管理水平。要建立绩效评价与财会监督相结合的预算绩效评价管理机制，对在绩效评价中发现的严重违规问题或线索应跟踪核查，强化财政预算支出风险控制，对核查确认的违规问题应加大责任追究及处罚力度，促进预算绩效管理各项要求落实到位。对项目实施中存在的问题，应要求限期整改，并调整和优化财政预算安排支出结构，合理配置资源，将整改情况作为安排以后年度预算的重要参考[12]。
参考文献：
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