李璐 姬一鸣
摘 要：司法实务中对于共有产权型保障性住房的继承问题一直存有争议，相关民事监督案件也纷争不止。若仅以住房的社会保障属性对案件进行裁判，往往忽略其财产属性，导致申购人的继承人无法继承共有产权住房的份额，难以切实保护私人财产;若按照各地对共有产权住房的继承限制规定裁判，兼顾其财产属性，虽然一定程度上解决了共有产权房的继承问题，但由于继承限制标准并不统一，且与继承编限制继承的遗产规定不相符，故而位阶较低的行政规章可能与上位法发生冲突，破坏法律权威以及司法公信力。居住权的引入可以弥补共有产权房政策上的不足，完善我国的住房保障体系。
关键词：共有产权住房 继承 居住权 民法典 住房保障
衣食住行是关于民生的热点问题，其中“住”往往是备受热议的焦点。完全通过市场经济获取住房很难满足国民对“住”的需求，因此，我国在大力发展市场化商品房的同时，也高度重视保障住房体系的构建，以强制力为后盾对房地产市场进行宏观调控，逐步建立国家住房保障体系。在这一历程中，诸如经济适用房、共有产权房等保障性住房全方位多层次保护了各类群体的住房利益，但随之出现了各种问题以及民事纠纷，相关民事监督案件不断激增。检察监督案件办理过程中，由于法律依据不足，难以充分保障当事人的合法权益，逐渐显露社会保障住房政策的不尽完善之处。
一、共有产权型保障性住房的时代孕育
上个世纪80年代末，我国的住房由实物分配模式改革为货币分配模式，国家和单位不再直接分配房屋，而是通过市场购买所需住房，结合我国具体国情以及经济发展状况，逐步形成以经济适用房、限价房、廉租房、公租房为主的产权型保障与租赁型保障并行的住房保障体系，以满足不同收入水平家庭或者个人的住房需要。[1]由于产权型保障房的权属问题立法者并未予以明确，因此，为解决这一问题，“共有产权”型保障性住房应运而生，其以物权的按份共有为基础，对经济适用房[2]进行改革发展，由政府让渡一部分土地出让收益和行政税费，政府和购房者签订合同，约定按照一定的比例购买房屋，并以该投资比例共同拥有房屋的所有权。根据《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用房的购房人拥有有限产权。共有产权型保障性住房最大的优势则是明确了权属问题，所有权由政府和购房者共同享有，使得房屋财产能够有效地流转和继承。
共有产权型保障性住房的制度基础是“按份共有”，相关的规范性法律文件对此也予以明确。[3]按份共有物一般而言可以作为继承的遗产，共有产权房作為保障性住房的一种，不仅是只具有财产属性的“物”，其特殊价值仍然在于社会保障，因此在继承上有所限制。如一些规范性法律文件明确规定购房人死亡后，根据其继承人是否符合共有产权保障住房的申请条件决定能否继承被继承人共有产权住房的产权份额。[4]
二、共有产权型保障性住房的“遗产”定性
《继承法》采用列举式规定了遗产的具体范围，其中包括“公民的房屋”，共有产权住房性质上属于房屋，应属于遗产的范围;而《民法典》并未罗列遗产的具体范围，只是定义“遗产”即自然人死亡时遗留的个人合法财产。据此，只要共有产权住房属于公民死亡时遗留的个人合法财产，就属于遗产范围，可以继承。但问题在于共有产权住房作为一种“物”，如何认定其财产属性，司法实务中也常常将“物”和“财产”两者相混淆。
实际上“物”和“财产”并不完全等同，物是指人们能够支配和利用的物质实体和自然力，作为一种权利客体，其本身具有多重属性，比如结婚照片等具有特定意义的物，不仅具有一定的财产属性，更重要的是人格属性。这种具有多重属性的物，应当根据其不同的属性分别进行处理，财产属性按照财产处理，其他属性则根据相应的法律规定进行处理。遗产强调个人死亡时遗留物的财产属性，而共有产权住房兼具财产属性和保障属性，其财产属性也即房屋的经济价值可以作为遗产，但其保障属性作为其根本属性而存在，且属于国家住房保障的制度范畴，在继承时应当慎重考虑。基于此，若要确定共有产权住房的继承，必须严格区分其中具体具备财产属性和保障属性的内容。申请共有产权住房通常包括提交申请、资格审查、配售和给付价款几个流程，提交申请是符合申请条件的申购人根据各地政策、地方性法规的要求向有关部门申请购买共有产权保障性住房，提交申请的申请人具有严格的资格限制，因此提交申请具有强烈的人身属性，不具有财产性质;资格审查是指有资格申请购买共有产权住房的家庭应当是刚性需求，满足在本市无住房等必要条件，属于共有产权住房的保障属性;配售是由于共有产权住房的供需差距，通过资格审查的家庭数量远远大于共有产权住房的供给数量，因此通过公开摇号、抽签等方式来确定配售资格，故配售也是共有产权住房保障属性的体现。综上，提交申请、资格审查以及配售都属于国家住房保障的制度要求，与申请人个人或者家庭的户籍、有无住房等客观条件相关，源于保障属性，不具有财产内容，不可以继承。而最终具有配售资格的申购人支付相应财产份额这一项内容，也即给付对价则是房屋经济价值的体现，属于共有产权住房的财产属性，作为遗产可以继承。
三、共有产权型保障性住房的继承裁判困境
司法裁判中关于共有产权型保障性住房的案例颇多，诸如房屋的权属、购房人无权转让以牟取巨大利益等纠纷，其中在民事检察监督案件办理过程中最值得关注并且争议较大的是共有产权住房的继承。针对共有产权住房能否继承的问题，裁判结果不一，有些案件审理过程中过于注重房屋的保障属性，忽略财产属性，从而导致申购人死亡时继承人不能继承共有产权住房的份额;有些案件虽然考虑到共有产权住房的财产属性，但按照“按份共有”的法理基础发生继承无法有效实现政策目的。因此，为了实现共有产权住房的保障价值，审判机关根据各地对共有产权住房的继承限制规定作出判决。由于各地针对共有产权住房的继承限制标准并不统一且体系庞杂，位阶较低的行政规章与《民法典》继承编在限制继承的规定上可能发生冲突，甚至出现下位法违背上位法等问题。民事检察监督意见对此更是观点不一，有些案件做出不予支持监督申请决定，有些则依法提出抗诉或者提请抗诉，司法裁判尺度不一致不仅破坏法律权威，也无益于司法公信力的提升。
（一）共有产权住房不能发生继承——忽略财产属性
[案例一]2017年12月7日，王某1（赵某1丈夫）与天祝藏族自治县住房和城乡建设局签订《天祝县公共租赁住房共有产权预售合同》，约定涉案房屋产权归政府（国有）和保障对象个人共有。后经王某1同意，王某改建该住房并与其父亲王某2、母亲赵某2以及妻子褚某共同居住。2018年王某1去世后，原告赵某要求被告王某返还涉案房屋。[5]
案例中王某1是在婚姻存续期间申购的涉案房屋，但判决书中否定涉案共有产权住房属于赵某与其丈夫王某1的夫妻共同财产，最终认定原告赵某以涉案房屋为夫妻共同财产要求被告返还的诉讼请求，无事实和法律依据。案件虽然认可涉案共有产权住房的所有权由政府与王某1共同所有，但并未讨论说明王某1去世之后的财产继承问题。法官裁判认为涉案共有产权住房不属于赵某与其丈夫王某1的夫妻共同财产，忽略了共有产权住房的财产属性，混淆了“物”与“财产”两者之间的关系。同时赵某符合共有产权保障性住房的基本继承条件却并未获得该保障性住房，导致共有产权住房的申购人去世以后房屋无法有效继承，财产无法在家族内部继承流转的困境。
（二）共有产权住房发生继承——继承限制标准不统一
司法实务中继承人在继承共有产权住房时一般有两种情况，一是继承房屋的财产属性，即分割政府或者代持机构与申购人的财产份额，对申购人（即被继承人）支付的價款份额进行继承，该情形通常以继承人不符合共有产权住房的申购条件，无法继续持有共有产权房为前提;二是继承房屋份额，由继承人继续持有共有产权住房，但对继承人资格进行严格限制，以保障共有产权住房制度价值的实现。
[案例二]2018年3月31日，北京市金隅大成开发有限公司、北京市燕顺保障性住房投资有限公司（以下简称“北京燕顺公司”）（开发企业，甲方）与叶某、鄂某（购房人，乙方）和北京燕顺公司（代持机构[6]，丙方）签订《北京市共有产权住房预售合同（试行）》，约定了涉案房屋的相关事宜，由北京燕顺公司与鄂某、叶某共同所有涉案的共有产权住房，鄂某和叶某占比40%，北京燕顺公司占比60%。2019年4月13日，叶某立下书面遗嘱，对于其本人所有的涉案房屋的份额在其去世后全部由鄂某继承。2019年5月30日，叶某因病去世。叶某与鄂某系夫妻关系。[7]
本案系遗嘱继承纠纷，涉案房屋为共有产权住房，争议焦点在于鄂某是否有权继承涉案房屋中叶某持有的房产份额，应当从两个方面进行审查，一是鄂某是否具备继承资格，根据《民法典》继承编相关规定审查即可，自不赘言。二是被继承财产是否属于遗产，也即被继承人的共有产权住房份额是否属于遗产。本案认为共有产权住房可以发生继承，在《北京市共有产权住房管理暂行办法》没有相关共有产权住房继承的规定下，鄂某作为继承人符合共有产权住房的申购条件，判决鄂某继承叶某持有的共有产权房屋份额。虽然该判决实现了定纷止争的目的，但是，在法无明文规定的情况下，通过援引其他类似规定作出判决，难以维护司法权威。纵观各地对共有产权住房的继承限制条件以及司法实践，继承人的资格限制条件仍然存在标准不统一的问题，[8]“同案不同判”现象时有发生。作为由地方政府规定、法律位阶较低的行政规章，对于公民的财产继承作出诸多限制性规定，而《民法典》继承编中仅仅针对依照法律规定或者根据其性质不得继承的遗产限制其不得继承。我国法律并未明确规定共有产权住房不得继承，根据其性质是否属于不得继承的遗产，已在前文具体阐述，自不待言。由此，各地对共有产权住房继承作出限制性规定与《民法典》继承编存在一定冲突，有违背上位法之嫌，需要立法者在法律层面上统一标准，或者由司法机关通过司法解释加以明确，规范和限制自由裁量权，确保同类案件法律适用基本统一。
四、共有产权型保障性住房在继承中的司法困境解决
尽管司法实践中承认共有产权型保障性住房为死者遗留的遗产，可以纳入到财产继承的范围之内，但无论是按照“按份共有”制度发生继承，还是根据地方政府的相关规范性法律文件发生继承，皆无法既维持共有产权住房的保障性质，又符合《民法典》继承编的有关规定。在现行法律规定的基本框架内，若通过大量强制性规范进行补充或者出台司法解释，无疑将增大立法成本，造成有关共有产权房制度规范体系杂乱无章，不利于检察机关准确适用法律，阻碍民事检察监督工作的有效推进，难以践行将矛盾纠纷及时化解在基层的司法裁判理念。
（一）居住权制度适用于共有产权住房的可行性
为了贯彻十九大提出的“加快建立多主体供给、多渠道保障住房制度”的要求，《民法典》物权编新增加规定“居住权”这一新型用益物权，明确居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的权利，以满足生活居住的需要。从设立居住权的目的、居住权不得转让、继承的限制规定以及原则上无偿设立可以看出，我国居住权制度以社会性居住权为基础进行体系构建，以生活保障为基础。正是源于此，共有产权房的政策目的与居住权制度的构建基础和目的功能如出一辙，皆以保障生活居住需要为目的，这也为居住权制度适用于国家住房保障体系提供了前提条件。
共有产权房实际上是使用权能和处分权能分割所形成的居住权和所有权关系，也即使用权和所有权的分离，而居住权制度的适用也是住房所有权和使用权的分离，权能分离的基础相一致。共有产权住房的申购人实质上是在不改变居住用途的前提条件下，对整个房屋享有占有、使用的权利，除此之外，收益和处分权能都受到了政府或者代持机构的限制，申购人不能将共有产权住房随意地出租、转让以及抵押，同时，申购人负有合理使用房屋，维护房屋居住功能以及承担房屋一般维修费用等基本义务。事实上，共有产权住房甚至整个住房保障体系中都存在着一个实质性的居住权结构，二者之间具有千丝万缕的联系，居住权制度能够解决共有产权住房在现实生活中所出现的各种问题（如权属不明、继承等），为完善我国住房保障体系提供制度构想。
（二）居住权制度在共有产权住房上的适用
1.居住权的设立
共有产权住房适用居住权制度，应当由政府方面建造或者提供保障住房并取得所有权，基于所有权与符合申请保障住房条件的申请人签订居住权合同，该居住权合同可以是行政合同，政府为其设立居住权，申请人作为居住权人对保障住房享有占有、使用的权利，满足申请人的居住需要。需要说明的是，该保障住房已经不是完全意义上的共有产权房，而是由政府一方单独所有。政府或者代持机构为符合保障住房申请条件的申请人在保障住房上设立居住权，摒弃原有的由政府或者代持机构和申购人按份共有住房的这样一种形式，其实是将一个完整的房屋所有权分离为两种独立的权利，一种是根据需要所设立的对于房屋的使用权（即居住权），另外一种是享有最终归属的空虚所有权[9]，空虚所有权包括没有被居住权所吸收的所有权的一些基本权利内容，如特定情况下的占有权、请求赔偿的权利以及排除妨害请求权等等。从政府角度来看，对保障住房享有的空虚所有权是投资和溢价增值的体现[10]，这不仅可以在一定程度上为政府或者代持机构带来一定的收益，而且能够确保国家住房保障政策的有效落实。另外，将所有权控制在政府的手中，充分保证房屋的保障属性，居住权人无法将房屋作为商品房进行市场交易买卖，避免发生投机行为，同时政府享有的没有被居住权所吸收的一些所有权权能也能够保证维持房屋的正常使用状态。
《民法典》规定居住权通常无偿设立，但是当事人另有约定的除外。笔者认为，无偿设立一般是针对家庭成员之间设立居住权的情形，国家为帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体设立居住权，在市场经济的背景条件下，不可能完全无偿，政府可以结合具体人群的社会实际情况，实施一些特殊的优惠政策，采取一定的定价标准，以居住权来保障其在约定期限内的居住利益。在支付完对价之后，依据《民法典》第368条的规定，设立居住权采用登记生效主义，由不动产登记机构进行登记，居住权得以设立并生效。
关于居住期限的问题。根据《民法典》的规定，居住期限是居住权合同中的必须明确约定的条款。笔者认为，在保障住房上应给予居住期限一定的意思自治，这样一方面能满足申请人住房需要，另一方面则比较符合申请人的经济状况。申请人可能目前无法支付设立终身居住权的对价，因此由政府一方说明保障住房居住权的申请条件和对应的价款以及优惠政策，申请人可根据自己的实际经济状况提交申请，审查符合条件之后双方再正式签订居住权合同。如此，不仅有利于制度政策的充分实施，更能切实有效地发挥其保障作用。
2.居住权的变更
共有产权型等社会保障性住房适用居住权制度，在明确了房屋的权属由政府或者代持机构所有之后，根据《民法典》对居住权制度的明确规定，居住权不得转让、继承，即居住权人不得将居住权转让给他人，防止居住权人以此实施收益行为，破坏房屋的保障属性。至于在保障性住房上设立的居住权能否继承，也即申请保障住房的申请人能否将自己的居住权益继承给他人，根据居住权制度的条文可以看出，現有规定完全禁止居住权继承，这样不仅能够继续维持住房本身的保障属性，也无需增加立法成本，实属两全其美之策。解决共有产权型保障性住房继承中的司法困境通过居住权制度予以解决，既有力地维护了法律的稳定性和权威性，又有效地保证了共有产权住房本身的社会保障属性。
值得注意的是，共有产权型保障性住房的居住权人在居住期限内死亡，虽然其居住权益无法继承，但针对设立居住权时所支付的有偿对价，可以根据居住期限要求政府或者代持机构予以返还，至于返还价款的金额，可以类推适用租赁合同的相关规定。需要说明的是，这里的类推适用仅仅是针对有偿设立居住权的情况，而且是关于合同对价问题。现有的租赁制度不能代替居住权制度，居住权作为物权具有对世性，且能对抗所有权人，效力明显强于租赁权这一债权。
3.居住权的消灭
《民法典》第370条规定，居住期限届满或者居住权人死亡，居住权消灭。居住期限是由住房人和政府方在签订居住权合同时所必须明确约定的事项，在双方基于合意所约定的居住期限届满时，居住权即消灭。居住权人死亡时居住权消灭是由于保障性住房针对的是特定人群，具有严格的条件限制，且居住权不得继承，故而具有专属性保障的居住权人死亡后，居住权应当消灭。为了避免保障住房的居住权人滥用权利，利用居住权谋取收益，违背居住权制度的立法目的，应当在相关立法和司法解释中予以禁止，明确居住权人不得滥用权利，增加权利滥用即导致居住权消灭等相关规定，以有力维护房屋的保障属性。
共有产权型保障性住房在施行过程中所产生的权属以及是否继承等问题凸显出该制度的不足，司法机关也难以通过现行有效的法律规定对有关纠纷作出合法合理的裁判，而《民法典》居住权制度的出世为共有产权房等国家保障性住房的推行提供了更加合理的“思路”，但相关具体规定并未出台，需要立法机关和司法机关完善居住权制度相关规定，明确在保障性住房上的适用准则，为我国住房保障体系提供完善之道。
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