王桦宇
2021年6月23日，上海市十五届人大常委会第三十二次会议召开，审议并表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障 制定浦东新区法规的决定》（以下简称“上海市人大常委会决定”），该决定自2021年6月23日起施行。该决定一方面是及时承接落实全国人大常委会授权决定，完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系;另一方面，也是对上海市制定浦东新区法规的相关要求以及浦东先行制定管理措施等法治保障工作加以明确。
税收法定是税法上的建构性原则，由税收要素法定、税收要素确定和征税程序合法三个层次的内容有机构成。《立法法》第8条规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。《立法法》第9条规定，对应当制定法律但尚未制定法律的事项，全国人大及其常委会有权作出决定，“授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。这是我国授权立法的主要权源性规定，也是我国现行部分税收立法以暂行条例形式存在的法律基础。此次，全国人大常委会决定授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要制定浦东新区法规，是一次大胆的立法创新，在现有授权立法规定基础上新增了浦东新区法规的全新概念，使浦东新区探索更高水平的改革开放有了明确的法律依据，同时也为浦东新区大胆闯、大胆试提供了有力的法制保障。此次立法授权是改革开放以来全国人大常委会首次在非经济特区的上海市进行授权，即可以“比照经济特区”的法规来制定地方性法规。经济特区和非经济特区立法的最大差异，就在于经济特区立法可以变通法律行政法规的规定。
浦东新区法规对税收事项进行立法探索，预计更多的是指税收政策方面（图/视觉中国）
根据全国人大常委会的授权决定，对法律没有规定的，不属于中央立法的事项，上海市地方可以制定，这是“先行性立法”。另一种情况是“变通立法”，国家层面已经有法律规定，比如说，国家法律规定是这样的，根据“依法立法”的要求，不能与之抵触。所谓变通，它是特事特办，法律条文如果跟国家法律规定不一致的也可以允许，这就是变通，此种变通仍需要遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，但毕竟已经有很大的立法弹性空间了。如此，上海拥有两类不同性质的地方立法，一类是适用于全上海的地方性法规，一类是专门为浦东制定的法规，在浦东新区实施。按照党中央《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，要加快落实税收法定原则，目前除《增值税法》《消费税法》《土地增值税法》《关税法》《房地产税法》外，其余税种立法均已完成法律制定程序。从税收法定的核心内涵来看，税收要素的法定、确定以及程序合法的法理约束是为了更好地规范征税权并保障纳税人权利，浦东新区法规基于人大常委会授权就部分税收政策进行适度的探索性规定或变通规定，在不影响整体税法规范和税制秩序并严格遵循公权力约束原则的前提下，宜认为具有正当性。
2021年7月15日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》指出，“支持浦东勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头”，打造社会主义现代化建设引领区，提出2035年和2050年的发展目标，并提出七方面重大举措。《意见》还明确提出了上海市人大及其常委会“可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施”，这也是“全国人大常委会授权决定”的主要政策依据。在“全国人大常委会授权决定”出台后，上海市人大常委会出台的相应的实施决定，按照市委的统一部署，上海市人大常委会接下来还有很多工作，比如编制浦东新区立法需求的清单，编制浦东新区变通适用法律的清单，两个清单出来以后，还要编制专项包括税收事项在内的浦东新区立法计划。上海市人大及其常委会获得全国人大常委会立法授权以后，关键是怎么依法用足用好立法资源，提高浦东新区法规的立法质量和效益，尤其是和浦东新区形成合力，在经济社会各领域存在立法空白、规定不清晰或需要根据浦东开放开发实际需要变通的方面进行探索立法。全国人大常委会的这项授权决定是一个开始，将为浦东打造社会主义现代化建设引领区保驾护航，其中也包括相关税收立法和政策的引导、规范和支持。
纵观《意见》中涉及的税收政策内容，有几个明显的特点：一是聚集扩大开放和促进创新的税收政策，特别是一些重点发展的行业和改革领域，比如用于临床研究的药品、关键领域核心环节生产研发企业、公司型创业投资企业、境外投资和离岸业务、服务出口、自由贸易账户等，这是与浦东新区的“高水平改革开放”的引领区新定位密切相关的。二是意见提及的这些税收政策都设定了适当的前提。这一方面是由于我国目前正在落实税收原则，税收立法權在中央，这些优惠政策目前在法律层面还需要相关立法进行确认，所以使用了诸多“研究探索”的表述，且当时全国人大常委会的授权决定尚未发布;另一方面是因为即便是作了浦东的税政管理授权，比如“浦东认定的研发机构”等，但也作了相应限制性规定，比如“在浦东特定区域”“在浦东具备条件的区域”等，但这也为下一步改革和落实意见精神预设了一些适度空间。三是结合了浦东新区授权立法的新情况，作了“强化法治保障”的特别规定。也就是说，这些财税政策的推行未来可能会陆续通过授权立法的方式在浦东先行先试，为后续财税政策的出台预先确认了法治基础，这也正好是全国人大常委会授权决定的政策基础。需要特别指出的是，浦东新区授权立法是指全国人大常委会授权上海市人大及其常委会进行浦东新区法规的立法，而非指浦东新区人大及其常委会的立法。
2021年8月25日，上海市人大常委会向社会公开征集浦东新区法规立法需求项目。本市社会各界和公民可以重点就以下浦东新区法规涉及领域提出立法需求项目：（一）围绕推进高水平制度型开放，需要为浦东新区提供法治保障的立法项目;（二）围绕 “大胆试、大胆闯、自主改”要求，对不适应浦东新区改革创新实践需要的法律、行政法规、部门规章等进行变通实施的立法项目;（三）围绕贯彻落实国家重大战略任务和本市重大改革创新，需要在浦东新区先行先试并提供法治保障的立法项目;（四）其他需要为浦东新区率先构建经济治理、社会治理、城市治理等治理体系提供法治保障的立法项目。此次向社会公开征求意见，体现了新时期上海市人大常委会“科学立法、民主立法、依法立法”的指导原则，并重点突出了对高水平开放、大胆改革、鼓励创新和加强治理的立法项目的偏重有限度。通常理解，浦东新区法规对税收事项进行立法探索，应该更多的是指税收政策方面，也即可以在现行税收实体法律和程序法律的指导原则下，适度体现浦东作为先行先试示范区的特殊性，可以作出适当的、具有探索功能的变通性规定。
根据《意见》中相关政策的指引性规定，在与税收有关的浦东新区法规制定过程中，以下政策领域和重点事项可能会被优先关注：一是关于打造自主创新新高地。在加快关键技术研发方面，出台许可浦东认定的研发机构享受进口自用设备免征进口环节税、采购国产设备自用的给予退税政策;在打造世界级创新产业集群方面，在浦东特定区域开展公司型创业投资企业所得税优惠政策试点，在试点期内，对符合条件的公司型创业投资企业按照企业年末个人股东持股比例免征企业所得税，鼓励长期投资，个人股东从该企业取得的股息红利按照规定缴纳个人所得税。二是关于深度推进高水平制度型开放。在浦东具备条件的区域，研究探索适应境外投资和离岸业务发展的税收政策;在风险可控的前提下，研究探索支持浦东企业服务出口的增值税政策;在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下，探索试点自由贸易账户的税收安排。三是增强全球资源配置能力。支持上海期货交易所探索建立场内全国性大宗商品仓单注册登记中心，开展期货保税仓单业务，并给予或落实配套的跨境金融和税收政策。可以樂观预估的是，浦东新区税收法规或相关涉税条款将会在未来一段时间陆续出台，这在为上海浦东新区更深层次改革和更高水平开放的同时，也将会引领全国税制改革优化探索的新趋势和新潮流，打造全国税收改革与法治协同发展的新高地和新范例。
（作者系上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任）
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