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浦东新区镇党代会常任制的实践与思考
[摘要]基层党代会常任制是党内基层民主的重要实现形式。浦东新区从2002年3月开始镇党代会常任制试点，经过10年的实践探索，目前已经在全区25个镇全面实行党代会常任制。本文旨在通过全面总结浦东新区镇党代会常任制实践，深入研究面临的问题和困惑，提出进一步推进党代会常任制的思路和举措。
[关键词]浦东新区；镇党代会常任制；实践；思考
[中图分类号]D267[文献标识码]A[文章编号]1009-928X(2012)06-0050-03
一、浦东新区镇党代会常任制的实践探索
（一）早期试点阶段。从2002年3月浦东新区在高行镇、北蔡镇和六灶镇试点党代会常任制到党的十七大召开，是早期试点阶段。这一阶段，各试点单位以制度建设为重点，初步搭建了党代会常任制的工作框架。
一是实行年会制。高行镇、六灶镇每年召开一次党员代表大会。北蔡镇年中和年末各召开一次党员代表大会。内容主要是听取镇党委年度（半年度）工作总结和下年度（下一阶段）经济、社会发展和党建等工作计划的报告，对报告进行讨论、修改和表决，形成决议。二是实行重大决策听证制。在决定经济、社会发展和党建等方面的重大事项前，组织党代表对所议事项进行讨论，充分听取他们的意见和建议。三是实行民主评议制。党委班子和成员每年都要接受党代表对自己工作能力、工作作风、生活作风、廉洁自律等方面的评议。四是实行“三级”联系制。每名党委委员联系一个党代表小组，发挥指导、协调、沟通、服务作用；每名党代表联系所在支部的若干党员，在党委和党员之间传递信息，发挥上情下达、下情上达作用；党代表委托党员联系群众，收集群众对党委、政府的意见。五是实行小组活动制。党代表平时以小组形式活动，主要以沟通信息、开展调研、学习参观等为活动内容。
（二）扩大试点阶段。从党的十七大到2010年7月浦东新区镇党代会常任制工作推进会召开之前，是扩大试点阶段。这一阶段，浦东新区在镇级党委普遍推广早期试点的成功做法的基础上，逐步将高桥镇、高东镇、唐镇、金桥镇等镇纳入试点范围，原南汇老港镇和泥城镇等镇也开始进行试点。
一是加强试点的制度化建设。2009年12月印发《关于建立健全党内民主制度体系的若干措施》，强调要继续推进镇党代会常任制试点。要求制定浦东新区推进镇党代会常任制试点工作的意见。二是加强制度的运行保障。组织保障方面，镇党委专门成立党代会常任制试点工作领导小组，将试点工作纳入到党委的日常工作中。时间、经费保障方面，镇党委明确规定党代表出席大会或闭会期间参加正常活动，所在单位必须给予时间保障；将党代表活动、培训等相关经费列入镇财政预算。激励保障方面，通过开展优秀履职党代表评选、组织党代表参加健康体检以及疗休养活动等激励保障措施，充分调动和发挥镇党代会代表作用。三是开辟党代表发挥作用的新渠道。试点镇通过党代表接待日以及区、镇党代表述职评议等活动积极开辟多种渠道，发挥党代表作用。
（三）全面推进阶段。从2010年7月15日镇党代会常任制工作推进会召开至今，是常任制的全面推进阶段。这一阶段，新区各镇先后组织召开了镇党员代表大会，25个镇全部召开了党代会年会。在年会上，镇党委通过组织党代表听取和审查党委、纪委工作报告，提出提案和意见建议，参与镇范围内重大问题和重大事项的决策，充分发挥党代会的决策作用，强化了党内监督，提高了镇党委决策的科学化、民主化水平，促进了党代会常任制在全区各镇的深化和拓展。
二、浦东新区镇党代会常任制的成效
（一）增强了党代表的“代表”意识
通过完善党代会常任制的制度体系，实现了党内民主生活的经常化、规范化，从制度上保障了党代表的知情权、建议权、参与权、监督权等权利，增强了党代表的“代表”意识。面上，党代表要围绕中心工作，听取和审议党委工作报告，对重大决策提出意见建议，对班子成员进行监督评议；点上，党代表要联系党员群众，宣传党代表大会的精神以及党委的重要工作，听取党员群众的意见建议，向党委（大会）提交提议（提案），促进关系党员群众切身利益问题的解决以及确保党员群众的意见建议上传，畅通党组织与党员群众的联系沟通桥梁。党代表有了责任感和使命感，“代表”意识明显增强。
（二）提高了决策的民主化、科学化水平
党代会常任制为推动决策主体由党委少数几个人扩大到全体党代表大会代表提供了制度保障，提高了决策的民主化、科学化水平。通过党代会年会制，能够对伴随经济社会发展产生的重大问题以及需要充实和完善的重大内容，及时以大会的形式作出决策；通过重大决策听证制、党委委员联系党代表制、党代表联系党员群众制度等，党委的决策工作能够比党代表大会非常任制条件下更及时地听取党员和群众的意见、要求，更充分地反映民意，更广泛地集中民智。
（三）加强了党内监督
党代会常任制为规范权力运行提供了制度保障，更有效地加强了党内监督。党委每年向党代表大会年会通报党委工作报告，接受大会的审议，加强了党代表大会的监督职能；通过重大事项组织党代表听证，征求党代表的意见建议，办理和回复党代表提议（提案），每年接受党代表的评议等多种形式，落实了党代表的监督权。
（四）保障了社会和谐
党代会常任制构建了群众党员——党代表——党代表大会之间的联系通道，畅通了党委与基层党员、群众的沟通渠道，将基层党员、群众的利益诉求置于党委工作议题之中，为服务、凝聚党员、群众，密切党群、干群关系提供了制度保障，促进了社会和谐。
三、浦东新区镇党代会常任制实践中的难点
（一）各镇工作基础尚不平衡
2009年浦东新区和南汇区合并后,新浦东所辖镇扩充至25个。各镇经济社会发展状况有差异，基层党员和群众对党内民主的认识有不同，对民主的诉求也不同。在推进工作时，也会导致他们所面临问题的热点和焦点不同，以及应对和处理方式的不同。而要保证工作有序推进，就应该在对各镇的经济社会发展、民主诉求等多方面情况开展实地摸排和调查，全面客观地认识和分析各镇实际情况的基础上，从那些与基层党员、群众切身利益关系最直接的方面去推进，这样才能够充分调动党员、群众参与的积极性。
（二）镇党委的认识水平仍需提升
镇党委对常任制工作的认识水平和重视程度，一定程度上决定了党代会常任制工作能否深入开展并取得成效。全国最早实行党代会常任制的试点之一台州市椒江区有这么一句话：“党委领导对推行常任制的认识程度也就决定了改革的深度。”全面推进常任制工作，需要基层的领导干部，尤其是“一把手”对党内基层民主建设的重要性要有科学认识，切实增强自身的民主意识和能力，推动党内基层民主建设。
（三）授权民主环节有待进一步推进
民主是由许多环节共同构成的，是一个系统。既有授权民主，也有决策民主；有参与民主，也有协商民主；有执行民主，还有民主监督。[1]目前，镇党委相对来说在决策民主、参与民主、民主监督等方面做得比较到位，比如党代会年会召开期间，党代表听取和审议党委、纪委工作报告，落实决策权；通过小组活动制度，拓展活动空间，落实党代表的参与权；通过视察评议制度，落实党代表的监督权等。但在授权民主环节上还有待于进一步推进。
四、推进镇党代会常任制的对策思考
（一）围绕党代表产生路径、作用发挥路径和激励约束路径等方面进行探索，逐步完善党代表任期制的制度体系和运行机制。
一是改进党代表产生方式。在代表结构和比例的控制方面、代表候选人的产生上引入竞选等方式方面作进一步探索。合理控制各界别党代表的比例，优化党代表的知识和年龄结构，特别是适当降低党代表中领导干部的比例。同时，考虑适当增加非公企业和外来党员代表的名额。建立完善以党员自荐、支部推荐为基础的选区党代表候选人推荐提名制度，缩小党委提名范围，调整界别提名的比例。湖北省罗田县和宜都市党代会常任制试点对于党代表直选方面的经验值得我们借鉴。
二是健全党代表素质提升机制。制定专门的教育培训制度，提高镇党代表的履职能力。丰富培训内容，加强党代表对党代表大会制度和党代会常任制的认识，让党代表了解党代会常任制的历史由来和实践创新的基本情况，了解试行党代会常任制的理论意义和现实意义，明确权利和职责以及开展工作的方式和途径；改进培训方式，将集中学习与自主学习，理论性教育与实践性锻炼，传统学习方式与新型网络学习方式相结合，尽量选择经济、实效的方式；整合各方面教育资源。
三是完善党代表权利保障机制。在落实好党员权利保障措施的同时，根据党代表履行职权的需要，对党代表权益保障措施进行规范完善。在政治保障上，有关党代表的制度都经党的代表大会审议通过后实行，明确党代表活动的合法性和权力授予渠道。在时间保障上，规定党代表所在单位必须保证其开展活动的时间，不得附加影响其履行职务的条件。在经济保障上，将年会会议经费和党代表活动经费列入财政预算，党代表每年活动经费按人大代表和政协委员标准保障；对无固定工资收入的党代表，根据实际情况给予适当补贴。在纪律保障上，限期办理答复党代表提案、建议和意见；党代表所议定、质询、评议、监督的事项，一经当地党委批准，不得推诿或拒绝；对侵犯党代表权利的行为，按规定追究责任。
（二）围绕落实党代会的职权方面进行探索，逐步完善党代会年会制，较好地发挥党代会的最高决策机关和最高监督机关作用。
一是探索年会运行程序。建议适当精简年会程序：由党委会召集并主持党代会年会，不设大会主席团；取消预备会议，大会议程、筹备工作报告在年会前的党委会上讨论通过；认真安排会前代表活动，组织代表主要围绕会议的议程或主要议题，开展专题调研，并在会前让代表充分了解会议主要内容；合理分配分组讨论时间，给予党代表充分的表达时间；扩大党代会年会列席人员范围和发挥列席人员作用，在原有列席人员的基础上，把部分人大代表、普通党员群众，通过一定的程序纳入党代会列席人员之中，安排他们参与分组讨论、提出意见建议，提高党代会决策水平。
二是丰富年会内容。在听取和审查党委、纪委的年度工作报告以及审议有关工作的基础上，建议着重进行以下探索：在年会上，根据提供的述职报告书面材料，对党委、纪委领导班子及其成员进行民主评议；对重大事项决策、重大项目安排、重要干部任免等事项征求党代表意见，进行审议；创新表决方式，将代表举手表决通过报告决议，改为无记名投票表决的方式，为党代表行使职权创造良好的环境；试行党代表询问、质询制度。安排党代表就“三重一大”以及党员、群众关注的热点、难点问题提出询问或质询，由党委委员、纪委委员负责答复；评选优秀履职党代表、优秀代表提案等，并在年会上表彰奖励。
（三）坚持实践探索和理论探讨并行，深化镇党代会常任制的理论研究工作。
2003年12月，台州市椒江区成立了我国第一个党的代表大会常任制研究会——椒江区党的代表大会常任制研究会，为深化常任制的理论研究搭建了重要的平台。罗田县为巩固扩大常任制试点工作成果，推进实践创新，也成立了“罗田县党代会常任制试点工作研究会”，专门加强研究力量。加强对实践的调研与分析，及时总结实践经验，去粗取精，把实践中证明成功的经验上升为理论形态，并形成规范性文件或指导意见供下一步参考和借鉴，这样可以不断用理论固化实践中的成功尝试，防止大量成功经验的流失。因此，要坚持边实践，边总结，边探讨，边提高，要把鲜活的实践作为研究素材，进一步加强理论探索与实践推动的有力结合。
参考文献：
[1]黄颖.在实践与理论的交互中探索党内基层民主之路——“深化党内基层民主实践创新”研讨会综述[J].中国浦东干部学院学报，2010（1）.
[2]曹建坤.党代会常任制与公推直选的比较[J].上海党史与党建，2012（2）.
作者单位：中共上海市浦东新区区委党校
■特约编辑：古悦
