吴骏泽 郭静如
摘 要：农业农村系统国有单位机构改革是党和国家机构改革的重要组成部分，机构改革成效事关国家三农事业稳定大局。为了系统梳理全国农业农村系统国有单位机构改革进展成效，找准改革痛点，为形成三农工作合力提供辅助参考。本研究重点分析农业农村部、省级、地市级、县级、乡镇农业农村系统国有单位改革现状，挖掘机构改革主要难点，并对做好县级、乡镇国有涉农机构改革提出建议。
关键词：农业农村;国有单位;机构改革;政策建议
中图分类号：S-01 文献标志码：A 论文编号：cjas20200300065
Abstract：
The reform of state-owned institutions in agriculture and rural systems is an important part of the reform of the party and state institutions. In order to systematically review the reform progress of the state-owned institutions in the national agricultural and rural systems， identify the key points of the reform， and provide reference for the formation of joint efforts in the work of agriculture， rural areas and farmers， this study analyzes the current situation of the reform of state-owned agricultural and rural institutions in the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， provincial， prefecture-level， county-level and township agricultural and rural systems， explores the main difficulties in the reform， and puts forward suggestions for the reform of state-owned agriculture-related institutions at the county and township level.
Keywords：
Agriculture and Rural Areas; State-owned Entities; Institutional Reform; Policy Suggestions
0 引言
2020年是全面建成小康社會目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。小康不小康，关键看老乡。脱贫攻坚质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看“三农”工作成效[1]。农业农村系统国有单位作为“三农”工作的国家队，肩负推动乡村振兴战略实施的重要使命，加强组织保障、形成工作合力都离不开对组织机构的改革与调整。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确提出组建农业农村部[2]，农业农村系统国有单位机构改革由上而下逐步实施。
1 农业农村部系统机构改革顺利完成
从1978—2018年，中国于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年进行了8次政府机构改革[3]。1982年和1988年机构改革涉及农业部门。自2018年3月以来，农业农村系统国有单位机构改革有序实施，农业农村部贯彻落实《深化党和国家机构改革方案》要求，推进机构改革各项工作任务。截至2019年12月31日，已全面完成农业农村部机关组建及部直属单位名称变更等相关工作。各省级农业农村部门以农业农村部机构改革整体思路为参考，结合本省农业农村发展改革的实际情况，组织实施省以下农业农村系统国有单位的机构改革任务。截至2019年12月31日，各省级、地市级农业农村部门机构改革已基本完成，县、乡镇两级的机构改革在持续推进中。
1.1 农业农村部系统机构设置基本情况
按照《深化党和国家机构改革方案》有关精神，原农业部机构改革思路主要是：将中央农村工作领导小组办公室的职责、农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。主要职责是，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等，不再保留农业部。习近平总书记指示，中央农办、农业农村部不仅要抓农业，还要抓农村发展，抓“三农”重大政策研究制定，加强党的领导、贯彻中央精神[4]。截至2019年12月31日，农业农村部系统机构改革已顺利完成。农业农村部机关共有22个司局，分别是办公厅（对台湾农业事务办公室）、人事司、法规司、政策与改革司、发展规划司、计划财务司、乡村产业发展司、农村社会事业促进司、农村合作经济指导司、市场与信息化司、国际合作司、科技教育司（农业转基因生物安全管理办公室）、农产品质量安全监管司、种植业管理司（农药管理司）、畜牧兽医局、渔业渔政管理局、农垦局、种业管理司、农业机械化管理司、农田建设管理司、直属机关党委、离退休干部局，1个派出机构为长江流域渔政监督管理办公室。中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，中央农办秘书局负责中央农村工作领导小组办公室日常工作。农业农村部直属事业单位现有34家，农业农村部直属企业现有1家。
农垦系统相比其他原农业部门中的分领域机构，有一定的特殊性。2018年度农业系统国有单位人事劳动统计数据显示，截至2018年12月31日，全国农垦系统国有单位超过3000个。目前，各级农垦管理部门机构改革已基本完成。省级农垦管理机构主要分为两大类，农场归市县管理的垦区一般在省级农业农村部门设农垦处（局），少数省农垦处与其他处合署设置，个别省设农场管理总站，承担全省农垦监管和服务职能;集团化垦区多数仍实行“一个机构、两块牌子”，少数省市在农业农村部门设有农垦管理或协调服务机构。
2.2 县、乡镇两级农业农村系统机构改革进入攻关收尾阶段
做好基层机构设置和职能配置，是本轮机构改革的重要内容，是确保机构改革整体推进的重要环节[10]。按照由上到下的机构改革顺序，在省、地市两级农业农村系统机构改革基本完成的基础上，县、乡两级农业农村系统机构改革陆续开展起来。据全国农业系统国有单位人事劳动统计数据显示，截至2018年底，县级涉农国有单位机构数近40万个，乡镇涉农机构数约40万个。预计2020年底县、乡两级的涉农国有单位的机构数较2018年度相比有下降趋势，下降比例预计超过10%，特别是乡镇一级具有独立法人资格的涉农机构预计有较大幅度的下降。县、乡两级处于基层，改革相比省地两级更具特殊性，各地区也存在较大差异。因各地农业农村发展任务侧重及机构数额限制等多方面因素，此次机构改革的难点也集中在基层，乡镇与上级政府间关系不够顺畅，机构管理效益无法充分发挥[11]，县、乡两级涉农机构改革后续疑难问题有不同程度的积累。县级农业农村系统国有单位的机构改革思路与地市级保持大体一致，实际改革中将各分领域的涉农机构整合为农业农村局，县级农业农村局直属单位以事业单位为主体，涵盖了畜牧兽医、农技推广服务、农业行政综合执法、农村经济经营管理、农业广播电视学校等领域机构。从全国农业农村系统国有单位整体来看，因很多乡镇不单独设置具有独立法人资格的涉农机构，县级农业农村部门往往不仅承担着统筹指导县乡两级农业农村相关工作，更侧重于具体事务的执行工作。
从机构改革现状分析，受基层农业农村系统机构数额限制的影响，每个乡镇涉农机构（具有独立法人资格的涉农机构）个数一般不超过2个，涉农机构主要涵盖农业技术推广站（中心）、农机技术服务站（中心）、农业（农村）综合服务站（中心）、畜牧兽医领域相关涉农机构等类型。根据前期调研情况显示，全国农业农村系统乡镇涉农机构改革主要可以分为2种情况。一是机构改革后，乡镇涉农机构整合纳入乡镇人民政府中，很多乡镇涉农基层机构不再保留法人单位资格，原乡镇农业综合服务中心（站）相关工作接受乡镇人民政府统一领导，县级农业农村部门与乡镇农业农村机构往往在业务上没有业务指导关系，乡镇的农业农村工作以乡镇人民政府统一管理、统一实施。二是机构改革后，乡镇涉农机构依然保留独立法人资格，在接受乡镇人民政府直接领导的同时，接受县级农业农村部门业务指导。
2.3 地市级、县级农业综合执法队伍初步整合建立
中共中央《深化党和国家机构改革方案》中明确提出要整合组建农业综合执法队伍。将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法。由农业农村部指导。2018年12月13日，农业农村部召开深化农业综合行政执法改革工作视频会议。农业农村部部长韩长赋在会上强调要加快推进农业综合行政执法改革，建设坚强有力的农业综合执法体系和执法队伍，为实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化提供强有力的法治保障[12]。截至2019年12月31日，地市级、县级农业综合执法大队在逐步整合组建过程中，县级农业综合执法大队为该体系的主力军。按照各省推进机构改革的整体速度看，预计到2020年底前，地市級、县级两级的农业综合执法队伍将基本整合组建完成。
3 农业农村系统国有单位机构改革难点
3.1 部分县乡两级涉农机构无明确业务指导关系
据与部分省（市、区）农业农村主管部门沟通了解，机构改革后，部分乡镇涉农机构整建制划转到乡镇政府机构中，改变了机构改革前乡镇涉农机构单独设立的现状。部分县级农业农村部门与乡镇涉农机构既无直接领导关系，也无业务指导关系。乡镇涉农机构从隶属关系上单独受乡镇政府的直接领导，县乡两级在工作衔接上因缺乏隶属而不够顺畅。
3.2 乡镇涉农机构数量少、工作人员力量相对薄弱
乡镇涉农机构编制较少，人员分流极为困难，由于乡镇经济结构过于单一，就业渠道狭窄，改革中分流人员很难安置[13]。据2018年全国农业农村系统国有单位人事劳动统计数据显示，乡镇机构在岗职工约40万人，相比基层繁重的工作量相比，三农基层干部力量相对薄弱。因机构改革影响，乡镇涉农机构相比机构改革前进一步精简，单一部门的工作职能进一步扩展，工作负荷也随之大幅度提升，亟需从机构编制政策上加以倾斜。
3.3 省级、地市级农业农村部门与县、乡两级涉农机构存在机构设置与职能上下一般粗现象
党的十九届三中全会首次提出了优化协同高效的机构职能配置的重要原则。优化就是科学合理、权责一致，协同就是有统有分、有主有次，高效就是履职到位、流程顺畅[14]。在现实中，基层涉农机构任务工作负荷超载，工作人员生理心理存在不同程度的亚健康状态。
4 农业农村系统国有单位机构改革推进落实的政策建议
有序实施全国农业农村系统国有单位机构改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分，是关系国家推动农业农村现代化事业可持续发展的重大政治任务。当前，全国农业农村系统各部门机构改革的执行重点在县、乡两级，县级农业农村部门是基层农业农村事业大局的一线指挥中心，国家关于农业农村的各项方针政策的落实都依靠县级农业农村部门的统筹推进与分配执行。现阶段，县级农业农村系统国有单位机构改革中涵盖的人员划转组成、机构编制数额分配等具体工作还在研究推进中，预计2020年12月31日前县级涉农机构改革会基本完成。针对省级以下农业农村部门机构改革存在的难点和困难，提出以下政策建议：
（1）赋予县级农业农村部门协调指导乡镇涉农机构的工作职能，更好发挥县乡两级农业农村部门协调联动。建议实行县级农业农村部门与乡镇人民政府对乡镇涉农机构的双重管理机制。县级农业农村部门与乡镇人民政府要加强日常工作联络沟通力度。确保在制度优化和工作协调方面同步改进、同步提升。
（2）在不突破机构数额限制的前提下，适当增加乡镇涉农机构人员编制数量。应坚持农业农村优先发展原则，建议乡镇人民政府适当将编制数量分配向涉农机构倾斜，扩充农业农村工作人员数量，加强县乡两级干部人才交流力度，统筹县、乡两级工作力量，保持各县三农工作一盘棋。
（3）加强省级、地市级、县级、乡镇四级农业农村系统干部交流力度。省级、地市级两级干部能下的去，县级、乡镇两级能上的来，让基层的干部事业上有奔头，个人成长也有盼头。
（4）理顺、调整、细化和明确部门职责关系。一个部门对相关事务实行集中管理，一件事情尽可能由一个部门负责，避免出现职责重复、多头管理、推诿扯皮，打破部门分割藩篱[15]。
（5）广泛听取基层建议。基层部门往往最清楚现在需要什么，存在什么问题，在机构设置、职责调整等方面也有自己的想法，应该充分考虑部门合理的建议和意见，县级机构改革方案应充分吸收相关部门的合理化建议，将基层经验充分吸收到改革实践中来[16]。
推进乡村全面振兴必须坚持依靠人才、走人才振兴带动全面振兴之路[17]。要实施乡村振兴，必须要打造一支结构合理的新型农业人才队伍[18]。当前，国家政府机构改革给乡村人才振兴提供了广阔的机遇，政府机构改革是一项复杂的系统工程，涉及职能转变、机构设置、人员编制管理等领域[19]，关系每一个机构和个人的切身利益，必须科学谋划、稳步实施。农业农村系统国有单位机构改革是党和国家机构改革中的重要组成部分，改革效果直接影响农业农村事业发展的质量。各级农业农村部门需坚持正确改革方向，精准施策，以基层实际为导向，加大改革研判，着重解决基层难点问题。同时，机构改革涉及各级部门及人员的利益，要坚持把思想政治工作贯穿改革全过程，引导农业农村系统各级干部强化政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，领导干部要带头讲政治、顾大局、守纪律、促改革，坚决维护党中央改革决策的权威性和严肃性。各省级农业农村部门要加强对本地区地市、县级机构改革落实情况的督导检查。县乡两级的机构改革方案应省级部门统筹考虑，制定出进一步优化的指导性意见，各地市根据本市实际情况制定县乡两级机构改革进一步优化实施方案，并履行好后续监督职能。
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