浅谈城管执法中存在的问题和对策 【作者】 马** **市城管执法局**分局 干部 【内容摘要】 随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，政府对城市管理的要求越来越高，城管执法难度不断加大，执法工作中出现的问题也逐渐增多。本文结合目前我区城管执法工作实际，从建立健全城管法律体系、完善部门协调沟通制度、加大执法人员素质教育和法律学习、实施规范的经费投入、形成多方位监督机制五方面对城管执法中存在的问题进行了讨论和分析。
城管，是以城市为对象，对城市的运转和发展进行的决策引导、规范协调、服务于经营行为的过程。城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中的行政处罚权”即“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。
随着城市化的推进，城管执法在很大程度上起到了调和各种社会矛盾的作用，但也产生了一系列的问题。
一、 城管执法中存在的问题 （一）城管执法法律法规不健全。
当前我国城市管理综合执法缺乏健全的法律体系主要表现在:一是中央立法缺乏统一的城市管理法。城管执法缺乏顶层设计机构，缺少从国家层面明确城管综合执法部门的法律属性、职能定位、执法权限与相关部门执法衔接和法律责任等规定，缺乏良好的法律保障。二是地方立法不健全。现实可操作性不强，权威性不足,在执法过程中很难有效落实，缺乏制定和完善符合地方特色的法规和规章。三是城市管理相关专业法规不完善。现有专业法律法规与实际执法需求脱节，造成违法成本低，守法成本高，执法难度大的问题。
（二）行政执法领域各级事权职能协调不顺畅。
主要表现为：一是市区之间事权职责范围模糊。部分市、区人、财、物及权力匹配不够合理，实际执法过程中事权划分不清，职能调整不合理。二是部分管理部门职能交叉。开发区与行政区部分区域社会管理交叉重叠，属地管理划界不清、各自为政、标准不一等，市政设施、建筑工地、城中村改造、城市规划和市场监管等方面的部分行政执法职能交叉重叠。三是部门间协调机制不顺畅。城管执法机关与部分职能部门之间存在信息互通不够，相互间协调、指导渠道不畅等问题，相关部门间反应不够灵敏，不能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷。
（三）部分城管队员素质不高、法律意识淡薄。
具体表现为：第一，政治素质不高。极少数执法队员政治观念淡薄，政治敏锐性和政治鉴别力不强，对党的方针政 策理解不透，执行不力，特权思想严重，不善于用党和国家的基本政策指导工作，影响队伍整体水平的提升。第二，业务素质低。少数执法队员文化水平较低，经验不足，城管执法专业技能较低，不善于学习和总结工作经验与教训，导致部分执法行为不规范，制约了执法业务能力的提高。第三，法律意识淡薄。少数执法队员缺乏对相关法律法规的了解，依法执法的意识不强，执法不严，有法不依，滥用强制措施，越权办案，乱收税、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象不同程度的存在。
（四）执法经费保障不规范。
拥有充足的经费是综合执法机构正常运转的前提。然而，在原来分散执法的情况下，各执法机构的经费问题大多缺乏统一的政策和标准，有些机构虽有一部分财政拨款的经费，但不能满足需要，有些机构甚至没有列入财政开支范围，主要靠罚款、收费、创收来维持其运行，由此必然会导致种种执法不公、执法不严、以罚代管等现象发生。实行综合执法改革，必须吸取这种教训，应保证综合执法机构经费的充分和稳定，力求避免经费自筹的做法，坚决避免以罚代管的现象发生。
（五）执法监督机制不完善。
在行政执法中，城市管理的监督机制不健全，城管系统内部监督与相关部门外部监督不到位。一是内部监督不到位。城管部门内部设有监督科、纪检监察科等，对于城管执法工作不作为、不公开、执法效能低下等问题，部分单位监督处理不公正；
二是外部监督不到位。外部监督包含权力机关监督、司法机关监督和社会监督，部分执法环节缺少相应的监督，出现违反程序执法、逐利执法和滥用自由裁量权等现象。加大城管执法部门内部监督和相关部门外部监督力度，有利于确保公平公正，努力探索建立严肃、公正执法的长效监督机制。
二、 完善城管执法中存在问题的对策 （一）建立健全城管各项法律法规，完善城管法律体系 解决目前城管执法法律法规不健全问题，可从以下三条途径进行完善：
第一，建议完善城市综合管理上位法。相关法制部门积极建议省市人大部门，逐级呼吁解决上位法不完善问题，力争从国家层面明确城管综合执法部门的法律属性、职能定位、执法权限、执法方式、执法程序与相关部门执法衔接和法律责任等规定，为执法队伍健康发展奠定良好的法律基础。
第二，健全地方城市综合管理法律法规。建议相关部门根据城管执法实际，完善《西安市城市管理综合行政执法条例》内容，通过立法解决执法人员主体资格、权属功能、工作衔接、区域界定等问题；
协调业务主管部门，对涉及城管综合执法职能的相关法律法规进行完善，特别是对流浪乞讨人员救助、非法劳务市场管理、破墙破窗开店、流动收购、沙石市场管理等新增管理和执法职能进行补充完善。
第三，完善城市管理相关专业法规。为使现有法律法规与治污减霾执法需求相符合，建议相关部门完善《西安市大气污染防治条例》；
为解决光污染、噪声污染等问题提供法律依据，建议完善《西安市光污染管理条例》、《西安市噪声污染防治条例》；
为规范合理建设工程管理执法中的细节问题，建议完善《西安市建设工程管理实施细则》。
（二）加强部门职能梳理，完善协调沟通机制 加强部门职能梳理，围绕城市管理工作重心，在全面履行职责的基础上，坚持搞好内外协调与沟通，主要表现在纵向和横向两个方面：
纵向方面，建议相关部门梳理市、区之间职权，加强上下级的连接沟通。结合城管领域市、区两级、行政区与开发区职责范围模糊，事权划分不清的实际，组织相关部门进行认真的调研，结合新一轮机构改革情况，合理调整职能，梳理市、区之间事权；
及时了解上级政府的方针政策，摸准一线工作人员及行政相对人的思想动态、意见建议等，将城市管理方面的科学依据和建议提供给相关领导决策。
横向方面，建议各部门对日常工作的职责内容进行沟通梳理。学习先进地区工作经验，建立完善常态化的联合执法工作机制，由城管局牵头，集工商、环保、交通、市政、规划、公安等部门的执法力量为一体，形成执法合力，切实解决噪音扰民、油烟污染、违章建筑、违法占道、交通拥堵、环境污染等城市管理中的顽疾；
加强沟通，促进和保障各职能部门之间、领导之间的协调一致，增进理解和合作，减少摩擦，理顺关系，努力营造良好的城市管理执法新局面。
（三）强化执法人员素质教育和法律学习 结合当前城市管理的发展趋势，建议强化执法人员素质教育和法律学习，可以从以下几方面开展：
第一，扎实学习国家政治理论和方针政策，提升队员政治素质。根据工作实际需要，城管局建立定期政治理论培训机制，有步骤的组织队员学习有关政治知识和基本理论，重点抓好国家、省市关于城管执法的方针政策培训和教育，要善于用党和国家的基本政策指导工作，始终坚持依法行政，执法为民的理念，提升城管队员政治敏锐性。
第二，增强城管业务素质，树立队伍新形象。优化城管队伍，严把入口关，实行通过考试筛选一批业务技能强的优秀人才进入执法队伍，加强岗前职业培训，带动提高执法人员专业知识水平；
同时深入开展城管队员自身素质和业务素质培训，加强对执法人员的业务技能培训，形成一套培训体系，重点对执法用语、执法行为、执法方式等进行培训考核，规范城管执法行为。
第三，加强城管执法法律法规学习，提高队员法律意识。针对当前社会法制意识不断增强的新形势，不断创新方式方法，进一步提升法律法规学习水平，确保城管执法工作紧跟时代法制要求。城管局结合全年法制学习计划，采取队长、科室负责人、专家讲课等方式，组织执法人员进行城管执法常用法律法规学习，同时，积极参加市局法制办举办的执法人员培训课程学习。通过学习全面提升执法人员依法执法，执法必严，违法必究的法律意识。
（四）实施规范的经费投入，建立有力的财政保障机制 为城管执法提供有力的财政支持，相关部门需加大对城管执法的资金投入，可从以下几点入手：
第一，相关部门要充分考虑城市管理工作的繁重性和艰巨性，加大对城管执法的资金投入，以保障执法部门的办公经费及设备费用，改善城管执法装备和执法条件，为城管执法提供硬件保障。
第二，严格按照劳动保障法律法规规定的用工政策待遇，合理提高执法人员的福利待遇，结合城管执法人员工作条件差、工作强度大、时间长的实际情况，给予城管执法人员一定的特殊岗位补助，保证城管执法人员的福利待遇，切实维护城管执法人员的合法权益，提高执法人员工作积极性和城市管理效能。
第三，建议建立合理有力的财政保障机制，加强对行政执法行为的财政监管，深化改革城管执法部门收支两条线体制，将罚没款与个人利益分开，遏制不良经济利益驱动，坚决杜绝坐收坐支现象的发生。
（五）多管齐下，形成合理的监督机制 加强对行政执法行为的监督，有利于提高行政工作质量。监督机制的完善具体可从两大方面进行: 第一，确保内部监督机制发挥应有的作用。我国法律明确规定，法定的监督部门有权对行政主体及公务人员进行监督，行政主体及公务人员有义务接受监督。一方面要强化行政机关内部监察局、审计局对城管行政执法部门的监督，另一方面要强化上级城管执法机构对下级机构的监督，尤其要加强对城管行政执法工作的日常监督，并根据监督结果对城管执法人员进行考核。审计机构则对城管部门的经费使用状况进行客观公正的审计，以规范城管执法的经费使用。
第二，发挥外部监督机制的主导作用。构建包括政党监督、人大监督、司法监督、舆论监督、公众监督的外部监督体系，尤其要发挥舆论监督和公众监督的作用，政府可以通过设立执法详情公示制度来提高城管执法的可见度、透明度，通过建立执法问题网上反映渠道来提高社会监督的便捷性，通过聘请社会监督员来提高公众的参与度，定期定时向城管执法部门反映意见与建议，在收到监督意见后，积极整理和研究群众意见并及时作出反馈，改进工作中的不足，形成行政执法机关与行政相对人的良性互动。
