对烟草专卖联合执法工作的思考
伴随着烟草行业改革与发展的不断深入，烟草专卖管理工作也面临着一系列新情况和新问题，执法权限缩小，执法环境变窄，执法难度增大，执法关注度增高。烟草专卖管理工作如何能够适应新形势的要求，不断破解难题，进一步得到加强，实现新的发展，是值得我们思考的问题。笔者认为，进一步巩固和完善联合执法工作机制不失为一种有益尝试和大胆探索。下面，笔者就烟草专卖联合执法工作谈一些粗浅的认识。
一、建立烟草专卖联合执法工作机制的必要性
（一）建立联合执法工作机制，是贯彻执行国家法律法规的需要。
《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第四十六条规定：“烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及本条例的情况进行监督、检查，查处违反《烟草专卖法》及本条例的案件，并会同国家有关部门查处烟草专卖品走私贩私、假冒伪劣行为。”第五十条规定：“烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门会同有关部门，可以依法对非法运输烟草专卖品的活动进行检查、处理。”《关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场的通告》第二条规定：“无上述标志的外国卷烟、出口倒流国产卷烟，由海关、公安、工商
行政管理和烟草专卖行政主管部门予以没收。”《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第十六条规定：“在查办违法犯罪案件工作中，公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制，加强联系，密切配合，各司其职，相互制约，保证
准确有效地执行法律。”可见，在行政执法过程中与有关执法机关建立联合执法工作机制，是法律法规赋予我们烟草部门的法定职权，同时也是贯彻执行有关法律法规的切实需要。
（二）建立联合执法工作机制，是维护国家利益和消费者利益的需要。
《中华人民共和国烟草专卖法》第一条开宗明义地指出，本法的立法宗旨就是要“实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”，究其根本就是要做到“维护国家利益和消费者利益”。目前，烟草行业深入开展的“两个至上”大讨论、“‘两个至上’在岗位”主题实践活动更是充分说明了这一点。对照其他行政机关执法权限的设定依据，我们会发现其中共有的一点就是“维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。可见，维护国家利益和消费者利益是一切行政执法工作的出发点和落脚点，这种共同职责或者共同需要使得联合执法的各职能部门走到一起成为可能，而且也必将成为联合执法关系长期稳固地维持下去的根本因素。
（三）建立联合执法工作机制，是维护烟草部门权威性的需要。
由于受到法律上或制度上的限制，烟草部门在某些执法工作中存在着理直，但气不壮的情形，强制执行手段不够，后续处理措施不足，震慑打击力量不大，这些直接影响到烟草部门在消费者和卷烟经营者中的权威性。就无烟草专卖零售许可证经营真品国产卷烟而言，法律规定只能由工商部门处理，但由于实际工作中的种种原因，出现了烟草部门“想管却不能管”，工商部门“能管却不愿管”的尴尬情形，直接导致了无证经营行为迟迟难以得到有效治理，在社会上造成了较为严重的负面影响：一方面，广大消费者和合法经营者意见很大，认为烟草部门执法不力，行政不作为；另一方面，无证经营者的气焰也会更加嚣张，会更加明目张胆、堂而皇之地开展违法经营。对于这种情况，笔者认为解决的方式不能仅仅停留在简单的解释宣传上，也不能将“没有法律授权”作为万能的托词，根本之策是要积极寻找解决策略，联合工商部门开展有效的无证经营治理，形成强大合力，增强执法的力度，不给无证经营行为留下任何的生存土壤。只有这样才能真正确保烟草专卖执法的权威，展现出法律捍卫者的强大力量，并有助于在广大群众中建立打击违法经营活动的决心和气势，树立起烟草部门负责任的社会形象。
（四）建立联合执法工作机制，是提高行政执法效率的需要。
随着行政管理体制改革推进和立法技术的不断完善，行政管理活动中多头执法的问题得到了一定程度改善。但部门之间职权交叉重复，执法标准、程序不统一等现象仍然存在。以烟草专卖执法为例，对于假冒伪劣卷烟，烟草和工商部门都有权处理，对于走私卷烟，烟草、海关、公安、工商等部门都具有查处权。由于缺少清晰的界定和统一的调度，往往出现各执法部门之间各自为政、“自扫门前雪”的现象，重复执法、多头执法或者不履行职责等情况层出不穷，这直接会影响到社会秩序的管理效率，提高行政管理成本，对于本来就不高的行政效率来讲更是雪上加霜。基于上述原因，笔者认为最为有效的解决方式就是建立联合执法机制，全面梳理各有关行政执法机关的执法理念、执法步骤、执法标准和执法要求，在不违背法律规定的前提下，整合执法资源，统一执法流程，丰富执法手段，最终目的是通过相关部门的相互协作，齐抓共管，确保对各种违法行为的全过程监督和处理，促进各执法部门提高执法效率，切实履行法律职责，减少行政执法争议的发生。
（五）建立联合执法工作机制，是保证烟草专卖执法工作正常开展的需要。
正所谓“一个好汉三个帮”，要加强烟草专卖管理，实现卷烟市场的有效治理，营造一个规范、有序、健康、和谐的卷烟市场经营秩序，烟草部门就必须不断加大与相关执法部门的团结协作。在端窝点、清市场、打击制售假烟网络工作中，我们需要与公安部门密切协作；在打击跨区涉烟案件中，我们需要取得兄弟烟草单位的通力配合；在涉案当事人的追刑工作中，我们需要与法院、检察院进行沟通协调；在取缔无证经营中，我们需要工商部门的全力协助；在查处无证运输案件中，我们需要路政、铁路、海关等部门的无私帮助；在查处违法卷烟广告标牌中，我们需要得到工商、城管部门的大力支持……，缺少了任何一个环节，或者任何链条发生失灵，我们的工作都可能面临困难重重、无所适从的境况，执法现状难以改善，执法效能难以发挥，执法目的难以达到，这必将严重影响烟草专卖执法工作的正常开展，最终导致国家职责的缺失和人民信任的丧失。由此，建立联合执法工作机制的重要性可见一斑，我们必须要下大力气做好做实做深入，这是新时期下烟草专卖管理工作能够取得新进展，实现新突破，再上新台阶的必然选择。
二、烟草专卖联合执法工作需要关注的问题
（一）联合执法的广度需要进一步拓展。
作为一种商品，烟草具有一般商品的特点，涉及到产品质量、技术等方面的因素，同时作为一种特殊的商品，烟草在生产、销售、运输等环节又受到法律法规的严格限定，这决定了对于烟草商品的管理将会更加复杂，更加多变。针对烟草市场管理工作呈现出的管理部门多头性、管理对象多样性、管理依据交叉性的特点，联合执法的必要性将被置于更加突出的位置。在执法实践中，基于重点工作需要，烟草部门选择的联合执法对象往往集中在工商和公安两个部门，与工商部门的结合点是取缔无证经营，与公安部门的结合点是规范市场经济秩序，打击假冒伪劣，尤其是制售假烟网络。但是，依据法律法规赋予的烟草专卖管理权限，只要是涉及到烟草专卖品生产、销售、进出口、运输等任一环节的行政机关都可以成为烟草部门的联合执法对象，这就需要我们在明确自身角色定位的基础上，更要进一步找准与其他行政机关的联结点，通过积极加强与质监、城管、公路、铁路、海关、林业等部门的沟通协调，将这些部门发展成为我们烟草专卖执法与市场管理的同盟军，最终目的是不断扩展烟草专卖联合执法的广度，拓展合作领域，形成全方位、多层次的联合执法体系。
（二）联合执法的深度需要进一步挖掘。
通过联合执法，我们的专卖管理工作在打击制售假烟网络、取缔无证经营、清理非法卷烟市场等方面取得了很大的成绩，工作亮点突出，工作成效显著。但是，认真分析我们的工作细节，整体感觉是仍然存在进一步改进提高的余地，究其根本是对联合执法的深度挖掘不够。以烟草、工商联合取缔无证经营为例，在形式上召开了座谈会、开展了市场调研、散发了整顿通告、查处了重点人员，取得了一些成效，产生了一些影响力，但是在取缔活动的深入开展上却后劲不足，一味地就案论案、就事论事，对于如何形成联合执法长效机制、如何推广成功经验、如何防止违法行为死灰复燃等方面缺少深入的研究探讨，而且缺乏大胆而不懈的实践，致使彻底根除无证经营变得十分困难。目前卷烟市场上无证经营活动较为猖獗的现状就是直观证明，不是我们没有做工作，只是在工作的细致深入上还有待进一步加强。此外，对于联合执法深度的挖掘还体现在违法案件移送流程的梳理、追刑工作中非法经营罪的适用等方面，这些都是今后需要改进提高的重要环节，也是执法效能的增长所在。
（三）联合执法的认同度需要进一步提高。
现阶段联合执法工作的一个重要特征就是社会认同度有待提高，各单位并非都是各尽所能、全力以赴。如果将烟草专卖联合执法比作“搭台唱戏”，那烟草部门既是编剧、导演，又是剧务、道具，同时还要唱主角，其他配合单位仅仅是“跑龙套”，起到一些装点门面的作用，实质上还是烟草部门在孤军奋战。造成这种“剃头挑子一头热”局面的原因有二：一方面是有关部门和人员的重视程度不够，认为卷烟市场整顿无关紧要，以应付了事的态度对待这项工作，甚至会派出“替补阵容”、“预备队伍”，致使联合执法往往流于形式，甚至胎死腹中；另一方面是我们烟草部门的社会宣传力度不够、对实际困难的估计不足、与配合部门的沟通协调不力，未能做到换位思考，积极主动地寻找解决措施。因此，进一步加强联合执法工作的基础就是要提高烟草专卖工作的认同度，取得其他配合单位的理解和支持，实现各方目标一致，协调有力，各司其职，利益共享。
（四）联合执法的创新度需要进一步加强。
创新是力量之源和制胜法宝，任何发展和进步都离不开创新。对于新形势下的烟草专卖管理工作而言，实现联合执法创新显得尤为重要。一方面，联合执法的必要性已经引起了社会方方面面的高度重视，营造了较好的执法氛围，积累了较多的成功经验，这提供了良好的创新环境；另一方面，新时期的联合执法也将面临更大的考验，人们法律意识增强，执法条件约束加大，违法分子更加狡猾，这使得创新的要求变得越来越迫切。因此，我们要敢于打破因循守旧的观念，用新思维看待联合执法工作，实现思想创新；要勇于革除流于形式、不切实际的联合执法制度框架，实现制度创新；要善于创建精干高效的组织结构，改进和调整陈旧的管理模式，实现管理创新。最终，能够利用新思维、新技术、新方法和新机制创造一种新的更有效的资源组合方式，促进
烟草专卖管理工作取得更大的成绩，实现更大的突破。
三、加强烟草专卖联合执法工作的几项举措
（一）以联席会议制度为主体，建立起完善、规范的联合执法制度体系。
烟草部门应当积极主动地争取地方政府的支持，由地方政府法制办或者有关职能机构牵头，建立辖区内烟草专卖联合执法部门联席会议制度，定期召开工作例会。会议内容要紧紧围绕几个工作重点:一是进一步统一思想，提高认识，阐释新形势下烟草专卖联合执法工作的紧迫性和必要性；二是相互交流工作经验，听取各联合部门对烟草专卖执法工作的意见和建议；三是总结前一阶段联合执法工作取得的成绩，客观分析存在的问题，探求改进提高的途径和举措；四是通报烟草专卖执法现状以及当前急需联合解决的问题，由联席会议集体讨论，制定可行性方案；五是周密部署下阶段工作，进一步实现资源共享，协调一致，统一行动。尤为重要的一点是，联席会议结束后，要立即形成会议纪要，发放给参会的各个职能部门，将会议内容制度化、规范化，以便今后备查。同时，组织领导、联合办案、信息互通，重大案件督办等制度也应当相应建立，共同形成一个全面、完善、规范的联合执法制度体系，为联合执法工作的顺利开展奠定坚实的机制和制度保障。
（二）以组建驻烟草部门联络室为载体，不断深化联合执法合作机制。
建立公安、工商等部门驻烟草联络室是烟草专卖联合执法工作的一项创举，也是被实践证明了的切实可行的举措。联络室表现为以下几个特点：一是派驻人员均为专职工作人员，与原职能单位的原有工作相对脱离；二是派驻人员具有执法资格，能够代表原单位进行行政管理；三是联络室作为特殊的行政执法主体，形式上与烟草部门共同办公，但实质上与烟草部门保持着相对独立。驻烟草联络室的成立有着很大的现实意义和很强的指导功能，对于进一步深化职能部门之间的合作机制起到了积极的促进作用：首先，有利于加强对联合执法工作的组织协调，方便各执法部门沟通一致，统一行动；其次，提高了联合执法反应速度，能够在第一时间内组织各部门人员开展调查处理；再次，能够对违法分子产生震慑作用，增强群众对烟草执法的信心，树立烟草部门依法行政、执政为民的良好社会形象；最后，实现了各执法部门间的合作共赢，有利于联合执法长效机制的建立。因此，建立驻烟草联络室是对深化执法合作机制进行的有益探索，是合作机制创新的又一大实践成果，为新形势下加强烟草专卖管理工作指明了方向，应当成为烟草部门牢固把握的一项基本原则。
(三) 以激励机制和监管机制为保障，建立起更加稳固的联合执法体系。
没有激励就没有动力，没有动力就没有效力。目前的行政管理体制中，烟草部门联合执法的各职能部门都属于纯粹的行政执法机关，经费由地方财政统一划拨，办公经费大多比较有限。相对而言，烟草部门由于有良好的经济效益作为支撑，办案经费较为充足。本着优势互补、互利合作、各取所需的原则，烟草部门应当在不违背行业政策的前提下，积极为协办单位争取办案补助，为他们解决联合执法或协助办案工作中所发生的办案费、生活费、旅差费，创造较好的工作条件和办案环境。导入和健全有效的激励机制，不仅有效解决了执法部门关乎切身利益的问题，使其尝到了联合执法的好处和甜头，更能够充分调动相关执法部门的工作积极性，使其由被动配合变为主动支持，由消极对待变为积极响应。有了激励机制作为凝合剂和催化剂，我们的联合执法基础将会更加稳固。同时，一个成熟的联合执法体系还离不开较为完善的监管机制。通过执法监督，一方面可以从整体上把握联合执法机制的运行概况，全面准确地评估执法效能；另一方面能够更好地规范各部门的行为，督促联合执法制度的贯彻落实，有效预防偏差，及时纠正问题，全面改进不足。因此，建立一个高效健全的联合执法监督体系已经势在必行，这对巩固联合执法工作机制、推进烟草专卖管理工作更加成熟、更加完善发展起着不可替代的作用。
（四）以声势浩大的市场整顿活动为途径，开创联合执法工作新局面。
当前，烟草专卖工作的重点仍然集中在市场管理上，这就决定了联合执法工作不能脱离市场。除了大要案查处外，适时对重点地区开展联合大检查活动也是必要的举措，这具有十分重要的现实意义：首先，大检查活动具有较强的查处力度，公安、工商、质监等部门全面出动，能够对各种违法行为进行综合查处，做到“法网恢恢，疏而不漏”；其次，大检查活动能够营造很强的宣传声势，有助于教育引导卷烟零售户守法经营，威慑和打击违法违规经营户，产生广泛的社会联动效应；再者，大检查活动能够锻炼我们的执法队伍，评估联合执法机制的优劣，检验各部门的协同配合能力；最后，大检查活动能够向社会表明烟草部门“保护合法，打击违法”的坚定决心，彰示行政执法的强大力量，有助于树立起烟草部门保障有力、负责任的社会形象。在开展大检查活动中，各部门要做到精心组织，密切配合：要成立指挥部，加强统一组织领导；要制定行动计划，确保检查活动协调一致；要确保依法行政，做到文明执法与严格执法相结合；要认真对待后续工作，实现对涉案人、财、物的妥善处置；要做好对检查结果的分析评估，总结经验，查找不足，以便进一步指导今后的执法工作。最终目的是通过声势浩大的联合整顿活动，进一步优化执法环境，提升执法力度，提高执法效率，不断开创联合执法工作新局面。
总之，联合执法制度是烟草部门在新时期和新形势下加强烟草专卖管理，加大违法行为打击力度的一项有效措施，是维护烟草市场稳定，提高市场净化率的有力保证。只要我们一如既往地高度重视联合执法体系建设，始终不渝地努力培育联合执法体系，坚定不移地深化各部门间的团结协作，烟草专卖联合执法必将体现出更加强大的威力和无可比拟的执法效果。
