浅谈烟草专卖执法中的“取消烟草专卖业务资格”
——对行政处罚与行政强制措施的理解
这段时间以来，不论是全市案卷评审员选拔培训还是全省专卖稽查员（市管员）培训，都对一对法律名词进行了详实的分析和探讨，那就是“行政处罚”和“行政强制措施”的区别，但是，由于培训师的不同，其理解的含义也有所不同，因此，各个讲师所讲述的含义和表达的意思也有所不同，反之更加造成了我们对这对法律名词的困惑，为进一步理解“行政处罚”和“行政强制措施”的具体含义，以下是参照这两次培训的收获，并结合各方对行政处罚与行政强制措施的探讨进行了归纳，在此提出希望和各位同仁一起再深入探讨：
一、首先我们先来简单看一起关于行政处罚与行政强制措施引起的行政诉讼案例
浙江**市烟草专卖局曾经就执行了一起取消卷烟经营户从事烟草专卖零售业务的资格的行政强制措施行为，该行为最终引起了被取消烟草专卖零售业务资格的卷烟经营户的行政诉讼，以下就是该行政诉讼案件的简要经过：
对于**市烟草专卖局取消卷烟经营户从事烟草专卖零售业务的资格的行政强制措施行为，被取消烟草专卖零售业务资格的卷烟经营户一致认为：关键是没有规定依据可取消烟草专卖零售业务的资格。而《实施条例》第16条第1款只是对经检查不符合《烟草专卖法》和此《实施条例》规定条件的，可以取消从事烟草专卖业务资格。而取得烟草专卖零售许可证应当具备的条件,在《实施条例》第9条中有明确规定；二是**市烟草专卖局作出的行政处罚剥夺了经烟户的合法权益，违反《行政处罚法》第42条的规定，没有告知原告的听证权利。于是被取消烟草专卖零售业务资格的卷烟经营户分别向人民法院提起行政诉讼。
该案件法院最终的审理结果为：被上诉人（**市烟草专卖局）所实施的取消上诉人（被取消烟草专卖零售业务资格的卷烟经营户）从事烟草专卖零售业务资格的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人称取消烟草专卖零售业务资格是行政处罚的理由不能成立，法院不予采纳。
二、了解一下有关行政处罚和行政强制的区别和联系：
1、行政处罚与行政强制的共同点
行政处罚与行政强制的共同点都是因当事人不履行法定义务所引起的，但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，事后只能予以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。
2、行政处罚与行政强制的区别
行政处罚和行政强制都是针对违反行政法上规定的义务而采取的行政行为，二者具有承接关系。再相对方拒不接受行政处罚时，行政机关可以强制其履行。但二者仍有本质的区别表现在：
（1）性质不同。行政处罚是在行政管理相对方违反法律规定的前提下，行政机关为其设定新的义务，直接影响相对方的实体权利义务的行为，本质上属于制裁性法律责任。而行政强制以行政管理相对人拒不履行行政决定或法律规定的义务为前提，不添加新的义务，只是强制相对人履行原定的义务。
（2）目的不同。行政处罚的目的在于制裁相对人违反法律规定义务的行为，其着在于对“过去”违反行为的惩罚；行政强制执行的目的在于督促义务人履行义务，其着眼点在于对“将来”义务内容的实现。
（3）原则不同。行政强制执行中的执行罚，与行政处罚中的罚款相类似，但二者有本质区别。行政处罚的目的在于惩戒，因而处罚一般是一次性的，除非另有理由，对同一违法行为不得以同一事实和理由施以两次以上的处罚，即适用“一事不再罚”原则。而执行罚则不同，执行罚的目的在于强迫义务人履行义务，如义务人受执行罚后仍不执行，可再施执行罚，直到履行义务为止。
通俗点理解就是以下三个方面的区别：
（1）行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。
（2）行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。
（3）行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。
三、我个人对行政处罚和行政强制措施的看法和理解：
学习了以上的案例及对行政处罚和行政强制措施含义的分析，我个人认为取消烟草专卖业务资格就是一种行政强制措施，因此我认为烟草专卖执法中可以行使的行政强制措施有：先行登记保存、暂停支付、封存扣留、暂扣烟草专卖许可证、取消烟草专卖业务资格，我的主要依据就是以下四点：
1、1992年1月1日开始实施的《中华人民共和国烟草专卖法》在“法律责任”的章节中已原则规定了处罚行为、种类和幅度，但该章节中没有规定许可证的管理制度。
2、1997年7月3日国务院制定实施的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》中的烟草专卖许可证章节中规定了“经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定的条件的,
烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消从事烟草专卖业务的资格”。但没有规定在“法律责任”的章节。
3、1996年10 月1日开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》中的“行政处罚种类和设定”的章节中第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。
4、1998年9月2日国家烟草专卖局发布的《烟草专卖行政处罚程序规定》（3号令）第六十六条的规定：“烟草专卖行政管理管理机关在查处违法案件过程中，依法可以对违法物品采取先行登记保存、暂停支付、暂扣烟草专卖许可证或取消烟草专卖业务资格等行政强制”。
是否是行政处罚，还是行政强制措施，其关键还是我们在日常遇到此类案件中的操作程序，“取消从事烟草专卖业务的资格”的执行不能在行政处罚中体现，而应当在案件的调查过程中就可以进行，因为“《2007年烟草专卖行政执法资格认证考试练习题库及参考答案》中就有对其的表述：烟草专卖行政主管部门在查处违法案件过程中，可以依法取消违法当事人的烟草专卖业务资格”。
以上就是我个人对行政处罚和行政强制措施的看法和理解，如有不对之处，欢迎各位同仁提出批评和指正。
吴伟华
