俞波睿 樊婧怡 霍玉婷
摘 要：城市新区作为城市经济发展的“新引擎”，对于实现城市经济社会的可持续发展具有重要意义。基于此，从城市新区开发建设中的规划角度出发，深入分析当前城市规划方面暴露的问题，并给出针对性的解决措施和建议，希望能够加强现有的城市新区规划能力。
关键词：城市新区;城市规划;规划设计
党的十八届三中全会提出要发展新型城镇化，而新型城镇化最突出的特点就是以人为核心，党的十九大又对新时代我国的经济社会发展指明了方向。新时代背景下构建新型城镇化发展格局对城市开发建设和规划提出了更高的要求，城市建设与规划不仅需要承担起高质量转型发展的重任，同时应直面历史发展进程中积累的各种矛盾，及时解决城市建设与规划过程中暴露出的发展不平衡、不充分、不完善等问题。为此，本文从城市新区开发建设出发，重点聚焦开发建设过程中的规划问题，分析了目前规划中暴露的问题，同时给出了自己的意见和措施，以期进一步提高现有的城市新区开发建设水准。
一、城市新区及城市规划概述
城市新区开发建设是我国几十年城市化进程中积累的宝贵经验。广义上的城市新区不单指各级开发区、高新区，同时也涵盖城市建成区周边规划建设的新城区。随着城市化进程的持续推进，城市新区作为城市经济发展的“新引擎”，地位进一步突出，已成为支撑新型城镇化发展格局建设的中坚力量。
（一）城市新区概述
城市新区最早出现在国家“十二五”规划纲要中，是适应我国城市空间格局发展而提出的一种全新的城市建设开发模式，其提出时机与我国大规模开展城市化进程的时间进程基本一致，具有非常鲜明的时代特征，同时也是我国城市建设从“先规划、后建设”向“规划与建设并举”转型的关键节点。城市新区的概念并非在新区建设前就出现，而是随着新区建设及规划的不断推进而逐渐完善。
根据概念界定的立足点不同，城市新区的概念存在一定差异，具体的概念界定形式可见表1。
（二）城市规划概述
从概念角度分析，城市规划指的是城市规划主管部门根据已批准的规划方案，对规划区内的土地、空间及各项工程建设的综合管理，主要管理对象为土地和工程建设两方面。城市规划在执行过程中具有三个主要特点，详见表2。
二、城市新区建设过程中的规划措施
虽然我国城市新区开发建设经历了较长的发展历程，但具体到城市新区的规划方面，还是存在诸多突出问题。这些问题在一定程度上阻碍了城市新区的开发建设进程，同时也降低了城市新区规划的成效。为了进一步提高规划在城市新区开发建设过程中的引领和保障作用，切实优化城市新区的规划方案质量，笔者基于现有城市新区建设过程中的规划问题，提出措施建议。
（一）更新规划理念，强化统筹规划
规划方案缺乏前瞻性，新旧城区衔接性不足问题突出。受前期调研不够深入、规划方案研究不够透彻、规划理念相对陈旧等因素影响，新区建设规划方案中的部分内容过于老套，无法与新区建设和产业开发相承接，削弱了规划方案的引领作用。
因城市规划方案评审环节把控力度不足，所以规划的框定性不足，也侧面削弱了规划方案的前瞻性。另外，新区开发与老城运营之间存在一定程度的“两张皮”现象，新区开发没有很好地承接老城现有的产业基础，导致二者之间的产业对接不利，影响了当地产业发展的连续性。此外，新区开发过程中涉及的拆迁安置问题缺乏新旧城区的统一规划，这一方面影响了新区开发的总体空间规划，另一方面给新区内违建、乱建留下了可乘之机，直接影响了土地的使用。
而要想解决城市新区开发建设过程中存在的规划前瞻性不足、新旧城区衔接性不足的问题，关键是要更新现有的规划理念。为此，笔者针对性地给出了三点措施建议。第一，应立足城市新区开发的实际情况，综合预判现有的开发建设条件和基础，同时融入创新创造、协调统筹、开放绿色、共享融合的规划理念，确保城市新区规划与未来区域经济社会发展需求相匹配。第二，应彻底转变现有的规划思路，重点推进新区的产业布局谋划，打造城市新区创新发展、开放共享的新高地，从而有力支撑城市新区的开发建设成色和质量。第三，针对新区开发建设过程中暴露的与老城区脱节问题，应重点加强城市不同区域之间的统筹规划，实现城市新区与老城区的全方位、高标准深度对接，并推进新区与老城区之间的协调联动和资源共享，打造新旧城区一体化的城市发展圈层，最大程度整合城市优势资源，同时依托政策优惠，打造新旧城区之间人才、技术、资金、市场的全方位流通模式。
（二）灵活构建新区空间结构，实现新区土地资源的集约化利用
城市空间规划不合理，土地资源浪费现象普遍。城市空间规划方案中涉及空间规划的内容整体欠缺，尤其是缺乏新区建设过程中的空间总体规划情况，导致规划方案在执行过程中无法突出对空间和用地规划的指导性和框定性。
针对城市新区开发建设过程中存在的空间规划不合理、土地资源浪费问题，笔者针对性地给出了以下措施建议：第一，为了进一步优化城市新区的空间规划质量，建议有条件的新区推广“群团式”发展格局，采用“多中心”规划模式代替传统的“一中心”规划模式，依靠“多中心”提升空间利用率，从而摒弃“摊大饼”式的单一扩张发展模式，并依托产业规划，强化“多中心”相互之间的集聚能力，从而加速打造区域发展相协调的城市新区空间结构。第二，重点加强土体规划，对城市开发建设的用地性质、用地规模进行明确的界定，框定城市建设用地红线，涉及建设用地的容积率、覆盖率、绿化率等指标应予以量化;完善土地规划及管理的法律法规，建立满足政府对土地统一管理的一级市场管理制度，从源头上杜绝土地非法交易、土地不合理利用等现象，进而实现城市新区建设用地的集约化、合法化、高效化利用。
（三）构建多层次、多渠道的融资模式，缓解城市新区开发建设资金压力
新区开发配套资金紧张，融资模式单一。在城市新区开发前，新区内基本处于待开发状态，其GDP总量在前期必然处于全市中后位置，但新区开发建设需要投入大量的资金，这种经济总量与资金投入之间的巨大缺口造成了新区开发配套资金紧张的局面。很多城市新区开发建设虽然有市级财政支持，但资金来源过于单一，且缺乏有效的融资模式，使得新区开发资金缺口无法得到有效的填充。
大部分城市新区开发建设的投融资平台处于高负债状态，其继续融资的能力极其有限，致使新区开发建设的资金链强度和可持续性严重不足，制约了城市新区的建设进程。针对城市新区开发建设过程中存在的配套资金紧张、融资模式单一的问题，笔者针对性地给出了以下措施建议：第一，资金始终是维持城市新區开发建设进程的重要资源，因此，高质量、高标准地开发建设城市新区必须有足够的资金予以支撑。为了进一步拓展新区建设的融资渠道，在最大程度争取各级财政资金扶持的基础上，依托新区未来产业发展优势，广泛开展招商引资活动，构建适合新区未来持续发展的多元化融资制度。第二，鼓励社会资本、外资到新区投资兴业。政府在新区开发建设融资过程中要承担起牵头人的角色，给予更多的资金政策支持，对到新区投资兴业的企业和个人给予最大程度的税收、政策优惠，着力打造风清气正的投资兴业环境，从而切实缓解城市新区开发建设的资金短缺局面。
三、结语
城市新区规划质量关系到新区的开发建设进程和成色，同时也决定了新区的发展前景。为此，本文全面深入地分析了当前城市新区规划过程中存在的主要问题，并从规划理念、空间结构、土地利用及资金保障等方面给出具体的改进措施和建议，以期进一步加强城市新区的规划建设。
参考文献：
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[4]于忻滢.永修县新区建设中的规划建设管理研究[D].武汉：华中师范大学，2018.
作者单位：
俞波睿，陕西省西咸新区住房和城乡建设局。
樊婧怡，陕西省西咸新区住房和城乡建设局。
霍玉婷，天津市城市规划设计研究总院有限公司。
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