关庆华
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。从理论上看，村庄治理是国家治理的基石，推动村庄治理的现代化转型正是实现国家治理现代化进程中不可或缺的重要方面。本文选取重庆市巴南区龙洲湾街道道角村作为研究个案，深入考察其从管理到服务的村庄治理转型实践，旨在为推动村庄治理现代化转型提供借鉴参考。
一、从管理到服务：村庄治理转型的背景考察
道角村地处重庆市主城区南部，幅员6.72平方公里，辖26个村民小组、3197户、7228人。近年来，道角村积极顺应人民期待和基层治理变革需求，充分依托内外部资源要素和有利条件，加速推进村庄治理从管理到服务的治理转型。
（一）行政区划调整与城镇化进程加速
行政区划调整与城镇化进程加速，为村庄治理转型奠定了良好的外部环境。2009年，巴南区行政区划重新调整，道角村由花溪街道调整划归区政府驻地龙洲湾街道。由此，道角村的区位优势得以凸显，由原来的“边缘村”摇身一变成为城市的“中心村”，实现了从自行发展到统一规划、从位置偏僻到开发前沿的重要转变，为道角村的治理转型提出了新要求。同时，城乡一体化发展是新时代城乡关系的重要特点，也是推动村庄治理转型的外部力量。特别是2014年全村整体“农转非”改革，不仅改变了道角村村民长期以来的思想观念、居住环境、工作场域、生活习惯，而且为村庄的治理变革提供了重要需求和外部条件。由此，如何让村庄治理顺应人民期待、适应城市发展需要成为摆在村两委干部面前的重要课题。
（二）农村社区化推进和资源要素下沉
农村社区化推进和资源要素下沉，为村庄治理转型铺就了必要的基础条件。近年来，农村社区化成为推进乡村社会治理变革的一个重要方向，伴随而来的则是大量资源要素的下沉[1]。如政策资源的下沉，推动了便民服务中心的专门化建设，基层公共服务的专业化设置，整合开设了基层党建、社会事务、志愿者服务、户口管理等19个服务窗口，提供代办、咨询等便民服务。如技术资源的运用，道角村依托大数据治理的技术优势，创办智慧党群服务平台，实现了数据多跑路、老百姓少跑腿的改革初衷。这些改革实践，为村庄治理的服务转型提供了基础条件。
（三）干部队伍打造与集体经济发展
干部队伍的打造与集体经济的发展，为村庄治理转型提供了重要的推动力量。在实现从管理到服务的村庄治理转型中，道角村注重挖掘本土人才，坚持凡进必考、公平公正公开，不断选拔出一批政治强、业务精、本领高、作风硬的干部充实到“村两委”干部队伍中来，有力地提升了干部队伍的能力素养，为村庄治理转型提供了坚实的人才基础。同时，道角村开办了道角村集贸市场、大山村综合市场、狮子山老年公寓、水子坝工业厂房等集体企业，截至2019年12月底，村集体资产达1.28亿元。雄厚的经济实力是道角村实施规模庞大的基础设施投入和公共服务支出的财力支撑，也是道角村从管理到服务治理转型的重要物质基础。
二、从管理到服务：村庄治理转型的实践做法
在上述因素的综合推动和影响之下，道角村逐步实现了工作重心、服务事项、治理方式的多维变革，探索形成了独具巴南特色的村庄治理转型升级之路。
（一）从生产到服务的工作重心转移
从抓生产到强服务的工作重心转移是道角村实现村庄治理转型的首要标志。在“农转非”之前，村民具有自种土地、散居院落，“村两委”的工作重心是加强农业生产的指导和农村社会秩序的维护，其他工作都要服务于这个中心。而在“農转非”之后，村民的生活方式、居住环境、关注焦点都发生了重要变化，如何更好地服务村民成为新要求。在推动村庄治理转型实践中，道角村正是敏锐地察觉到了集体“农转非”后所引发的深刻复杂变化，推动实现了工作重心从抓生产到强服务的重要转移。例如，针对如何回应村民关于集体经济资产监督的诉求，道角村充分运用大数据、互联网等现代资源，搭建了智慧化的党群服务平台，实现了互联网+掌上APP的联动服务，有效强化了村务财务公开，满足回应了村民的监督诉求。
（二）从单一到多元的服务事项拓展
从单一到多元的服务事项拓展是道角村实现村庄治理转型的重要内容。在实践过程中，道角村注重将共建共治共享的理念和公共服务均等化的要求贯彻到日常工作中去，制定实施了医疗保险救助制度、酷暑慰问制度、爱老敬老制度、“4050”人员养老补助制度、特殊群体帮扶慰问制度等多项惠民服务制度，积极搭建了“社会事务”“社区教育”“志愿者服务”等19个线下服务窗口，完善优化了包含政务管理、基层党建、民生保障等九大功能的多样化线上服务平台，实现了线上线下联动发力、集成服务。如深入实施福利分红制度，在集体资产量化确权基础上，按人头进行红利分配，2019年每人达到500元。这些制度的落地，极大提升了村民的幸福感、认同感、获得感。
（三）从刚性到柔性的治理方式革新
从刚性到柔性的治理方式革新是道角村实现村庄治理转型的重要转变。长期以来的乡村治理是以秩序管控、社会维稳为重点的压倒一切的工作，其所依赖的治理手段多数是以行政管控的刚性治理为特征。伴随着从管理到服务的治理转型，村庄治理不再单单强调行政力量的刚性治理，而是更加关注利益协调、协商合作、文化浸染、技术治理的柔性治理，更加突出以贴心服务、真诚沟通、关心关爱换群众真心满意。村庄治理不再是依托计划、动员、命令等行政指令式方式的碎片化开展，而是更加注重党建引领下的自治、德治、法治“三治”融合治理体系的集成化运转，更加注重体系化地推动实现村庄治理的现代转型。可见，从刚性到柔性的治理方式革新，既是提升村民参与感、效能感、获得感的必然要求，也是推动实现村庄治理现代化的必然选择。
三、从管理到服务：村庄治理转型的主要困境
在推动村庄治理转型的过程中，道角村面临着一些实践困境，主要有村级组织的行政化削减了转型动力、公共服务的内卷化降低了转型实效、公共精神的萎缩化恶化了转型环境。
（一）村级组织的行政化削减了转型动力
村级组织是推动从管理到服务村庄治理转型的实施主体。近年来，伴随着政策、技术、服务、权力的资源下沉，村务干部专职化、村级服务专业化、村级事务行政化、监督考核技术化的特征越来越明显。在村务干部专职化方面，道角村不仅实现了人才队伍的逢进必考，同时，部分干部工资、办公经费也由上级政府财政拨付。在村级服务专业化方面，道角村将松散的公共服务转化为常态化的服务供给，实现人员专设、职责专定、窗口专办。在村级事务行政化方面，道角村除了承担本村公共事务之外，还承担了大量的自上而下的行政工作。在监督考核技术化方面，村庄治理也受到了来自上级政府、有关部门的监督考核，技术治理被广泛地运用进来。这些因素的持续作用，致使村级组织的行政化倾向日趋加强，自治性功能有所削弱。若任由这种趋势发展，势必会降低公共资源配置的效率，压缩基层群众参与的空间，成为制约村庄治理从管理到服务转型的障碍性因素。
（二）公共服务的内卷化降低了转型实效
公共服务是推动从管理到服务村庄治理转型的核心内容。在村庄治理转型过程中，道角村也呈现出服务供给的单一化、服务产品低质化、服务群体狭窄化等现象，面临着公共服务“内卷化”的问题。在公共服务供给主体上，道角村仍然未能改变政府一家独大、社会组织参与不足的局面。在公共服务供给质量上，道角村仍然存在着同质化、低质化的问题，难以满足村民的多样化公共服务需求。在公共服务目标对象上，道角村公共服务主要指向老人与小孩，对于中青年群体的公共服务偏少，呈现出“两头大中间小”的狭窄化特征。这都表明，道角村在公共服务的高质量供给上仍然存在着短板与不足。
（三）公共精神的萎缩化恶化了转型环境
公共精神是推动从管理到服务村庄治理转型的重要基石。公共精神的内涵极为丰富，既有道德伦理层面的要求，也有规则制度的认同，更有实践行为的指向。在村庄治理转型过程中，伴随着自利倾向的加剧[2]、规则认同的式微、公共参与的降低，公共精神呈现出“萎缩化”倾向。在调研中，笔者发现个别小区曾出现了个别业主私搭乱建、违规种菜的现象，这既是对集体利益的淡薄漠视，也是对村规民约等制度规则缺乏敬畏，更是对社区公共精神的直接削弱。此外，中青年群体受制于工作繁忙等原因，在村庄公共事务参与的广度、深度、质量效果方面都有待提升。公共精神的萎缩化，势必会恶化村庄治理转型的外部环境。
四、从管理到服务：村庄治理转型的优化策略
（一）树立服务导向的治理理念
推动村庄治理从管理到服务的转型，首先要树立和强化服务导向的治理理念，实现思维理念的优化升级。一是要积极转变行政化的“管控”思维和指令式的治理惯性，大力倡导以人为本、服务至上的价值理念，更多地采取协商沟通、柔性服务的方式。二是要践行以人民为中心的价值理念，真正把村民当作治理的主体，尊重村民的主体地位，关心村民的现实困难，落实村民的基本权利，保障村民的基本利益，让村民在共建共治共享的过程中扩权增能。三是要积极摒弃官本位等各种不良思维理念的影响，以服务型党组织建设为引领，积极推动村级组织思维理念的现代性转型。
（二）夯实村级组织的自治功能
推动村庄治理从管理到服务的转型，也要注重夯实村级组织的自治功能，在提升自治水平基础上强化服务功能。一是要加快服务型政府的构建。优化政府治理理念和治理方式，深入推进放管服改革力度，强化政府在公共服务方面的投入，规范约束行政权力运行，采取有力措施减轻基层负担，为村级组织发挥自治功能创造条件、提供保障。二是要强化村级组织的自治功能。理顺政府指导与村级自治的关系，防止行政力量过度下沉导致的村级组织自治功能弱化的问题，着力“改变村委会的‘行政化趋向，促使村委会逐渐回归其自治本质”[3]。三是要筑牢村级组织的自治根基。通过健全制度保障、强化组织建设、激活内生动力，持续夯实村民自治的根基。
（三）强化公共服务高质量供给
推动村庄治理从管理到服务的转型，更要注重强化公共服务的高质量供给，在优化公共服务供给中提升服务质量。一是加快构建多元化的公共服务供给格局。积极引导政府、市场、社会等多元主体参与到公共服务供给中来，加快形成多元化的公共服务供给格局。二是要优化公共服务产品质量。对接农民对于公共服务的多样化需求，健全政府主导、社会协同、农民参与的公共产品供给决策机制，不断优化农村公共服务产品供给模式。三是要强化公共服务配套建设。建立健全人力、物力、财力的配套保障体系，不断提升公共服务高质量供给的保障水平。
（四）加大公共精神的培育力度
推动村庄治理从管理到服务的转型，还要注重公共精神的培育养成，為推动村庄治理转型提供坚实基础。一是要强化公民道德素养提升。认真践行《新时代公民道德建设实施纲要》，创新公民道德教育形式，落实落细公民道德要求，积极培育宽容、互助、合作、责任等公民道德。二是要强化规则制度认同。强化规则意识，优化制度制定，狠抓制度执行，着力形成敬畏规则、认可规则、遵守规则、维护规则的良好氛围。三是要提升公共参与水平。通过提升参与意愿、畅通参与渠道、培育参与能力等综合手段，引导群众在经常性的参与实践中提升公共参与能力。
基金项目：中共重庆市委党校2020年一般课题“从管理到服务：村庄治理转型的巴南实践——以龙洲湾街道道角村为例”（项目编号：CQDX2020B—053）阶段性研究成果。
参考文献：
[1]陈浩天.资源下乡：农户需求治理与政府治道变革的服务转型[J].学术交流，2014（9）：192-197.
[2]阎云翔.私人生活的变革[M].龚小夏，译.上海：上海书店出版社，2006.
[3]张艳国，尤琳.农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径[J].当代世界社会主义问题，2014（2）：54-66.
作 者：中共重庆市巴南区委党校讲师
责任编辑：钟学丽
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