周广维
摘要：制度治党是习近平总书记全面从严治党的重要路径，绿色发展是新时代人民群众对美好生活的新需要，党的事业和人民的事业是统一的。绿色发展与制度治党的融合是提升各级领导干部绿色治理能力，满足人民美好生活新需要，全面实现社会主义现代化强国的必然路径选择。绿色制度治党从生态视角回答了新时代用什么样的制度治党、怎样实现制度治党的现实问题。建立绿色政绩考核制度、完善绿色责任追究制度、形成绿色党内监督制度的系统工程，表达了落实绿色制度治党的具体路径，而强化绿色制度意识、健全绿色制度体系、遵行绿色制度要求则确保了党内绿色制度的无条件执行，促使绿色制度效能转化为新时代党的核心领导力。
关键词：新时代;绿色发展;制度治党
全面从严治党是习近平总书记提出的“四个全面”战略布局中的根本保障。制度治党贯穿于全面从严治党的各环节各方面。用什么样的制度治党、怎样制度治党要因势而化、因需而为，而形势的变化与人民的需要具有同向性。进入新时代，经济社会可持续发展的形势需要和人民群众对美好生活的期盼需求共同指向了对新发展理念的需要。绿色发展作为五大发展理念的核心与主线，旨在解决人与自然和谐共生问题，是推进社会主义生态文明的根本途径。绿色发展理念要落地生根、成为社会普遍实践，关键在于各级党政领导干部的绿色认知和工作实践落实到位。因此，强化体现绿色发展要求的制度治党，使绿色发展成为领导干部干事创业的指挥棒与红绿灯，将为我国大力实施绿色发展，实现为社会主义现代化的全面保驾护航，进而迈向美丽中国提供根本保障。
一、綠色发展与制度治党相互融合
党的十八届五中全会提出绿色发展理念是坚持人民主体地位，维护人民切身利益的重要体现，其内涵是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式，与可持续发展在思想本质上一脉相承，是应对生态环境恶化、资源利用粗放等客观现实的方法论贡献，也是可持续发展中国化的理论创新。理论制度化是其现实力彰显的重要途径，党的十九届四中全会作出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”[1]的决定，制度的生命力在于执行，因而提高各级领导干部的绿色治理能力有其现实及必要性。
（一）绿色发展与制度治党的同向价值追求
党的十九届四中全会提出“实行最严格的生态环境保护制度”，同时“严明生态环境保护责任制度”，绿色发展理念与党领导下的制度建设正逐步走向高度融合，体现出两者的价值共融和以人民为中心的相同发展导向，对推进社会主义现代化事业显示出极为重要的现实作用和历史意义。
1.绿色发展满足人民对于美好生活的新需要
新时代，人民对美好生活的需要，不仅表现为良好生态环境，更是囊括优美环境在内的经济、政治、文化、社会全方位绿色发展新格局。具体来看，绿色环境发展，即坚持绿色惠民，着力解决突出环境问题，强化水、大气、土壤等污染防治，为群众供给优美舒适的工作生活环境，满足人们对优质生态产品日益增长的需求。同时，顺应自然发展规律，加强生态系统保护力度，持续优化国土空间开发格局;绿色经济发展，坚持经济效益与环境效益的同步增长，以低碳、循环、清洁等发展模式降低污染、能耗，倡导绿色消费，坚守“绿水青山”就是“金山银山”，增添群众生态环境福祉;绿色政治发展，主要体现为生态执政观，即政府将群众关心的生态环境问题与其它经济和社会发展问题同落实、同部署，将绿色发展理念贯穿党和国家各项事业当中，同时保障广大群众绿色参与和建议权利;绿色文化发展，主要通过生态伦理道德、环境美学意识、生态环保科技等文化价值及产品推动人们绿色精神文明发展，提升环境素质，陶冶情操品行，促进个体自由而全面地发展;绿色社会发展，即树立起全社会绿色参与意识，以绿色社区和绿色乡村为细胞载体，构建绿色发展行动及利益共同体，培育绿色人际关系，形成绿色智慧型社会，提高人民生活质量和品位。总体来讲，绿色发展从各个维度表征并优化着人们赖以生存和发展的客观生态环境，对其对于美好生活的实现肯定了自然价值，否定了无视绿色发展的“人类中心主义”主观论调，是党和国家真正为群众谋利益、添福祉的实际举措。
2.制度治党护航社会主义现代化建设新征程
党的十九大报告指出新时代党的建设总要求，强调“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[2]，虽未明确提出“制度治党”，但已突显制度建设对全面从严治党，提高党的执政能力和领导水平的重要意义。坚持将制度建设与党的政治之治、思想之治、组织之治、作风之治、纪律之治紧密联系起来，以制度的规范化、程序化优势管人、管事，以制度手段精准对焦党的建设中的各类问题，以制度公信力引导规范党员干部思想行为，确保党的肌体健康，形成以“制”保“治”、以“治”促“制”的良性循环。坚持从严治党要求下的制度治党，其目的是为了更加有效地团结带领群众在决胜全面建成小康社会基础上，全面开启社会主义现代化建设新征程。历经社会主义建设中的生态挫折，全面小康必然是生态良好的小康，社会主义现代化建设是人民群众对美好生活向往的现代化，又必须是人与自然和谐共生的现代化，是尊重、顺应、保护自然的现代化，是既要物质财富的增长，又要满足人们优美生态环境需要的现代化。由此来讲，制度治党对社会主义现代化建设的护航就是对生态环境价值的认同，是对人民群众利益的维护，也是党“全心全意为人民服务”的宗旨体现。综上，制度治党对实现制度面前人人平等、权力在阳光下运行具有重要意义，是我们党在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的自我革命与自我要求，是从严治党在新时代的具象化存在。
（二）绿色发展是完善制度治党的理念革命
进入新时代以来，“绿色发展”不再仅仅是涉及产业结构和生产方式调整的经济变革，它更是一次关乎人民幸福、党的发展和中华民族伟大复兴的理念革命，具体而言，是一次具有思维方式、生活方式、生产方式和工作方式转变的“绿色革命”。中国共产党要引领这场“绿色革命”始终保持先进性，必须坚持和完善自身建设。从制度层面规范党执政理念的正确性，确保党在领导社会主义现代化建设中，紧握科学执政、民主执政、依法执政的执政原则不放松，把牵以人民为中心的发展思想和执政方向不跑偏，将绿色发展理念融入进制度治党体系之中，加强和完善党的建设。
1.绿色发展理念是我们党直面现实问题的必然选择
改革开放后，我国社会主义建设取得了令世人瞩目的巨大成就，经济总量位居世界第二，城镇化率2018年末已达59.58%，比1978年末提高41.66个百分点[3]，城乡居民的恩格尔系数2017年已下降至30%以下。伴随着物质生产生活资料的日益丰富，我国经济建设与生态环境之间的矛盾问题日渐彰显，大气、水、土壤三大污染领域成为影响全面建成小康社会的关键所在，环境污染、资源紧缺、生态失衡等问题制约着我国经济社会的可持续发展和现代化建设进程。鉴于此，我们党必须在实践中引领落实各项绿色发展举措，以经济社会绿色发展要求倒逼自身建设，完善绿色治党制度。宏观上，科学布局绿色发展的生产、生活和生态空间，充分发挥绿色规划的引领作用，实现资源的有效配置。实行最为严格的耕地保护制度、生态环境保护制度、生态保护责任追究制度以及自然资源有偿使用制度和生态补偿制度等。中观上，加快完善绿色发展的法治建设，制定完善清洁生产、环境保护、生态建设等一系列法律法规，增强立法的针对性、有效性和可操作性，同时强化监督监管，强化生态环境建设司法保护，依法惩治相关违法犯罪行为。微观上，注重居民消费模式的绿色化转型，培育发展绿色文化，在群众中形成尊重自然生态、崇尚勤俭节约、践行绿色低碳的生活方式与文化氛围，广泛开展生态文明宣传教育，鼓励引导社会组织和城乡群众参与到绿色发展和生态文明建设中来。
2.绿色发展理念是我们党自身建设规律的认知深化
党的十八大以来，細数中央历次重要会议与文件精神，“绿色发展”与“生态文明”词汇高频率出现，传递出我们党对生态环境建设的日益关注，绿色发展理念逐步成为党对自身建设的内在要求。2012年，党的十八大正式将生态文明建设列入我国社会主义事业“五位一体”总体布局并写入党章，生态文明建设地位突显，并全面融入经济、政治、文化、社会各方面建设全过程，聚焦绿色发展、循环发展、低碳发展，建设美丽中国，以期实现中华民族永续发展。2015年，中央政治局会议将“绿色化”并入“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”且定性为“政治任务”，推进“五化”协同发展。同年，党的十八届五中全会上，“绿色、共享”理念加入“创新、协调、开放”三大理念，形成包含“绿色”在内的五大发展理念，“绿色”成为新时代党执政发展理念的新要求。2017年，党的十九大报告将“推进绿色发展”单列章节，从政策导向、经济体系、技术创新、能源规划、资源利用等方面进行了绿色引导与规划，实施国家节水、节能行动，开展创建节约型机关。2019年，习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛提出了“开放、绿色、廉洁”的全球治理理念，绿色发展理念作为党的最新执政理念走向世界舞台。新时代以来，党对绿色发展的重视达到了前所未有的新高度，这即是我们党对以往执政历史经验教训的总结，又为开创制度治党新模式，进而完善党的建设提供了绿色思想引领，是党的执政理念的新时代变革。
（三）制度治党是推动绿色发展的制度保障
邓小平同志曾指出，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[4]制度问题具有根本性、长期性、全局性、稳定性的实践特点，制度治党是党的建设的基础性和保障性工程。全面从严治党，扎紧制度笼子，是管党治党的根本之策、长远之计。当前，我国生态治理和环保实践中存在的多数突出问题，皆归因于法治不完备、体制不完善、机制不健全等，其中，涉及领导干部监管的体制机制短板尤为明显。长期以来，党内制度建设无视绿色生态考量，生态文明理念的提出和实施在时间上落后于经济社会发展的需要，有关制度与体制改革相对滞缓，影响着我国绿色发展实践。习近平指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[5]。其中，就包括专门针对党政领导干部有所为、有所不为而制定的绿色制度。
党的十八大以来，我们党愈加重视生态文明建设，特别是党的十八届三中、四中、五中全会多次强调生态文明制度建设，对生态文明制度进行科学规划与顶层设计。2015年，中央发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，后续审议通过《环境保护督察方案（试行）》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。《生态文明体制改革总体方案》提出到2020年构筑起包括生态文明绩效评价考核和责任追究等八项制度在内的生态文明制度体系，国家治理体系和治理能力现代化在生态文明领域进一步形成。2016年3月，中央深改组审议通过了生态文明体制“1+6”改革方案，要求强化党政领导干部生态环保责任和监管责任、发挥好审计监督作用、明确各级领导干部责任追究情形、开展生态环境损害赔偿制度改革试点等。与此同时，党中央提出全面从严治党，高度重视党的制度建设，党内法规制度建设不断完善，先后出台或修订了《党政机关厉行节约反对浪费条例》等50多部。特别是，党的十八届六中全会研究全面从严治党重大问题，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例（修订）》。这些深刻表明，我们党正在用制度编织从严治党、践行绿色发展的笼子，这些制度将成为领导干部推动绿色发展的“指南针”与“紧箍咒”。
党的十九大将制度建设列为贯穿党的各项建设的主线和抓手，强调构建起以政府为主导、以企业为主体、社会公众及组织共同参与的环境治理体系，建立环境管控长效机制，深化绿色发展制度创新。十九届四中全会进一步提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，更加强调党在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的核心领导作用，使生态治理相关制度在党的自身建设和领导下形成并发挥作用。实践历次证明，“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党”[6]，践行从严治党，一靠党员干部自觉，二靠严格制度规矩，在社会主义逐步迈入生态文明新阶段的今天，作为一支能够为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的马克思主义执政党，党在新时代理应首先自我革命，强化绿色制度顶层设计推，进绿色制度治党，将绿色发展理念完全融入党的执政全过程，以体现绿色发展观的党内制度建设管理干部和生态事业，监管财、物流向，筑牵社会主义事业绿色发展的制度保障。
二、绿色发展与制度治党融合下的绿色制度路径表现
作为新时代社会发展的动力，创新有理论创新、文化创新、技术创新，也包括制度创新。依据绿色发展与制度治党相融合的现实事实，绿色制度治党应运而生。绿色制度治党从生态视角初步回答了新时代用什么样制度治党、怎样实施制度治党的现实问题。强化绿色制度治党，即是将绿色发展理念与制度治党结合起来，统一于新时代中国特色社会主义绿色发展全过程，要求严格推进党内责任机制的绿色变革，把牵责任履行、责任监督、责任追究三大关键环节，摒弃不再适应绿色发展需要的党内体制机制，充分发挥党的绿色执政实效，领导经济社会发展不以损害生态环境为代价，更好地满足人民对生态产品的需求，承担起环境保护和生态治理的领导职责。
（一）建立绿色政绩考核制度
评价体系和标准的全面性、科学性以及时代性，是领导干部考核有效性的前提。传统政绩考核注重GDP和经济政绩，使不少党的领导干部以绿水青山换取金山银山、以绿水青山换来政绩升迁。习近平在浙江工作时就看到了机关干部误把政绩等于经济增长的错误工作理念，提出把“资源节约责任和实际效果纳入各级机关目标责任制和干部考核体系中”[7]，有了“绿色浙江”、“生态浙江”，再到今天的“美丽浙江”。近年来，“绿色GDP”考核开始受到重视，但体现生态文明要求的顶层设计层面的政绩考核制度至今未能建立。现行政绩考核制度不变，绿色发展只能是空中楼阁。只有建立绿色政绩考核制度，绿色发展才能美梦成真。习近平总书记多次强调，要改进领导干部考核方法手段，把生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，而且这一票一定要占很大权重，我国计划生育工作卓有成效，主要原因就是实行一票否决制。推广绿色发展，则务必尽快建立绿色政绩考核制度，在政绩考核体系中纳入资源、环境、生态等硬性指标，且只有当绿色发展要素成为政绩考核的主要内容，绿色发展能力成为提拔升迁的必备条件，领导干部才会更加自觉围绕绿色发展开展工作，在推进绿色发展中勇于担责、建功立业。因此，建立绿色政绩考核制度，使党政领导干部考核全面、科学，有针对性的体现出考核的有效性。
（二）完善绿色责任追究制度
“制度越完善地将预期编码，越能将不确定因素置于掌控中”[8]，所以，完善制度能增加其稳定性。制度稳定性越强，越能内化到人们思维习惯、生活习惯、生产习惯和工作习惯之中。当习惯成自然的时候，制度效能就最大化。推进绿色发展重点在于抓住领导干部这一“关键的少数”，定制度、严落实，确保生态环境保护责任到人。习近平总书记曾明确指出：“要建立责任追究制度，主要追究领导干部的责任，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须严肃追责”[9]。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》出台，从此，党政领导干部履行生态环境责任有了严格的制度保障，但在具体执行中可能遇到以下难题：生态环境破坏具有滞后效应，有些环境后果若干年后显现，很可能责任人已不在人世;生态环境问题具有叠加效应，很可能是前几任共同造成;追责前提是评估与审计，自然资源资产有的便于评估，有的难以评估等。这些情况将直接影响制度的有效实施。然而试行办法本身已经说明，应该要在执行和实践中发现问题，不断完善该项制度。因此，完善绿色责任追究制度，使党政领导干部知其责，明其行，成为当务之急。
（三）形成绿色党内监督制度
制度由人制定，又由人执行，但如何执行，怎么执行？单靠执行者的内在素养无法完成，还需外在约束。约束权力不是限制权力，而是使权力行使在制度的笼子里。监督是约束权力的一种外在他律手段。绿色发展涉及党和政府眾多业务职能部门，这些部门的“政治生态”将直接影响“自然生态”。重大资源问题、环境事件背后隐藏着严重的贪污腐败和干部不作为问题，近年来环保、能源、绿化等部门已经成为贪污腐败的高发地。缺乏有效的制度监督是造成这些腐败怠政问题的关键原因，对“一把手”的监管失控和监管不力正是导致腐败的制度性根源。中央电视台播出的《永远在路上》，反映了贪官们的一个共性问题就是缺少监管，原中石化一把手蒋洁敏追悔坦承腐败对资源开发造成的严重影响;秦岭违建别墅事件，以原陕西省委书记赵正永为代表的一批官员对中央六次批示阳奉阴违、禁而不绝，更暴露出强化党内绿色监督制度的极端迫切。因此，要确保自然生态山清水秀，首先要实现政治生态的山清水秀，建立科学有效的监督体系。党内监督是全面从严治党的重要保证，在党和国家各种监督形式中居于首位，巡视监督则是党内监督的有效手段。要实现绿色发展落地，必需先行建立起融入绿色发展理念的党内监督体制机制，用好巡视“利剑”，增加中央及地方环保督察巡视频率和力度，督促各级党政领导干部落实绿色发展主体责任，积极践行绿色发展理念。因而，现阶段，亟待形成绿色党内监督制度，使党政领导干部权力收紧，进而形成风清气正的党内政治生态。
建立、完善、形成绿色各项制度是一项系统工程。建立党政领导干部绿色政绩考核制度，是完善党政领导干部绿色责任追究制度、形成党政领导干部绿色党内监督制度的外在体现;完善党政领导干部绿色责任追究制度是建立党政领导干部绿色政绩考核制度、形成党政领导干部绿色党内监督制度的实施保障;而形成党政领导干部绿色党内监督制度，则是建立党政领导干部绿色政绩考核制度、完善党政领导干部绿色责任追究制度的内在约束。
三、新时代推进绿色制度路径的方法论探析
建立并执行党内绿色制度，是党和人民事业发展到新时代的新要求，是党的建设与时俱进的生动表现，关系社会主义建设全局，必须坚持以马克思主义生态思想为指导，坚持理论与实践相结合，清楚什么是绿色制度，为什么坚持绿色制度，如何完善并执行绿色制度几个重要认知问题，全面掌握绿色制度治党的时间进度、规划布局和关键环节，确保党的建设与绿色发展同部署、同推进、同落实，凝聚合力，推进中国特色社会主义现代化迈向新时代。
（一）强化绿色制度意识
马克思主义唯物辩证法强调意识对物质的反作用力，重视人的主观能动性发挥。精神的力量往往决定行为的成效，思想意识坚定是行动果断的前提。绿色制度治党，既是我国生态文明制度建设的重要方面，也是新时代党的制度建设的内在要求和有机构成，是将绿色发展理念融入党的制度建设的根本彰显，也是以党的制度建设护航绿色发展的重要体现。我们既要深刻认识生态文明、绿色发展的重要性及其战略规划，明确党的建设尤其是党的制度建设重要性及其主要内容;也要辩证地认识绿色发展和党的制度建设之间的互利关系，党的制度建设关系绿色发展的成败得失，而绿色发展则关乎民生，关乎党的执政地位;同时，更应深入并前瞻性地认识到党的绿色制度建设这一课题的重要性、艰巨性和紧迫性，不断建立完善针对党政领导干部的绿色制度体系。生态文明建设与党的建设不能各自为战，而要共同发展、融合发展、协调发展、和谐发展，提升现代化水平，这是我国建成生态小康、实现人与自然和谐现代化和美丽中国梦的根本保障。
（二）健全绿色制度体系
唯物辩证法指出，在任何事物中，整体统帅着部分，居于主导地位，部分的内容及结构完善与否直接影响到整体功能的发挥。同理，绿色治理效能的充分发挥需以绿色制度体系的完善化为前提，建立科学有效的绿色制度体系，是推进提升绿色制度治党成效的关键。从党的建设体系来看，除强化绿色政绩考核、绿色党内监督、绿色责任追究等制度建设外，还需建立巩固党的绿色思想制度、绿色组织制度、绿色作风制度、绿色廉政制度建设。从绿色发展要求来说，既要健全领导干部保护环境、节约资源方面的绿色制度，也要完善发展绿色经济、构建绿色产业，以及绿色生活、消费等方面体制机制。从国家治理体系来讲，绿色制度建设应立足于党的建设，合理借鉴并补充党的领导、民主政治、行政体制、先进文化、社会治理、国家监督等制度体系内容精髓，逐步形成以人民为中心的绿色制度体系。据此来梳理现有的涉及绿色发展相关制度，对制度漏洞、制度缺失进行补充，对过时的、不便操作的及时修订，对相互冲突的制度尽快进行调整，制度不在多而在精，制度过于繁杂则易增加执行难度和执行者的抵抗情绪，要了解领导干部执行制度心理，构建起简明扼要、真正管事的绿色制度体系。
（三）严格执行绿色制度要求
唯物辩证法认为，事物本身及事物之间存在着其固有的、本质的、必然的、稳定的联系，即为规律，人们在实践中依靠主观能动性不断发现规律、尝试利用规律，并逐步总结归纳为制度。首先，从一定意义上讲，制度的执行即为规律的遵守，是我们安身立命或开创一切伟大事业的基础和前提，发挥绿色制度功用，其生命力在于执行，必须“严”字当头，力保落实，制度执行不力或形同虚设，则不如没有制度。党内绿色制度虽然不尽完善，但已制定形成部分相关制度，党员领导干部必须严格执行这些制度。其次，要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习党的十九大精神和十九届四中全会關于推进国家治理体系和治理能力现代化的若干问题决定，尤其要学习习近平总书记关于绿色发展和全面从严治党方面的系列讲话，增强绿色制度的执行自觉，深刻领会绿色制度内涵要求，切实做到入脑、入心，夯实执行绿色制度的前提与基础。再次，绿色发展理念和实践与生态环境部、自然资源部、水利部等部门业务相关，也与农业农村部、工信部、住建部等密切联系，如果不能建立并形成一整套绿色制度的管理和执行机制，“九龙治水”的顽疾仍将无法根治。唯有进一步推进生态文明体制改革，不断健全完善有相关绿色发展制度体系，统一全党绿色发展理念，才能从思想内因确保领导干部真正执行绿色制度，绿色发展也才能够真正落地。
参考文献：
[1] 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2019，第12页。
[2] 本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，2017，第61页。
[3] 梁倩：《2018年我国常住人口城镇化率达59.58%》，《经济参考报》，2019年8月16日。
[4] 彭国甫：《毛泽东邓小平行政管理思想研究》，人民出版社，2008，第71页。
[5] 范鹏：《统筹推进“五位一体”总体布局》，人民出版社，2017，第203页。
[6] 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，人民出版社，2016，第1页。
[7] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社，2013，第174页。
[8] 〔英〕玛丽·道格拉斯，张晨曲译：《制度如何思考》，经济管理出版社2013年版，第60页。
[9] 《习近平主持政治局第六次集体学习》，新华网，2013年5月24日。
责任编辑：文 会
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