改革开放以来 ，随着市政设施建设和招商引资工作的不断发展，西秀区一些处于城市边缘或中心城区行政村的土地不断被征用。特别是近几年来，各项中央、省、市、区的一系列重点项目的推进，在促进社会经济发展、提高城市化建设水平的同时，以东关、华西为主的十几个村村民的土地也全部征用完毕，从而出现了在经济上以非农业为主，在空间上与城区相互交错、边界模糊，但农村特征非常明显的“城中村”。城中村的出现制约了西秀区城市化进程的发展，同时也不可避免地带来了失地农民的经济问题和社会问题。因此，探索城中村的改造思路，因地制宜地解决西秀区城市化建设中的难题，更好地统筹城乡经济社会协调发展，是当前工作中的一个重要课题。
一、存在的问题
城中村农民的土地被国家征用，不再从事农业耕种，其经济来源主要依靠第二、三产业及房屋出租收益，生活方式发生了根本的变化，已不再是传统意义上的农民，但仍然实行农村集体所有制和农村管理体制。城中村在经济社会发展中存在诸多问题。综合起来主要表现在以下几个方面：
（一）缺乏高标准的统一规划，土地利用粗放、土地资源流失。
早期，由于“城中村”的发展没有纳入城市的统一规划、建设和管理，或者说在城市建设的发展进程中对“城中村”的管理不力，村民建房没有请专业的建筑设计单位设计，造成土地利用率和产出率低下。建筑风格与城市规划不够衔接，没有反映出安顺的本地屯堡文化韵味，不符合甲级旅游开放城市、全国优秀旅游城市的称号，且往往含有院落，房屋容积率低，土地利用十分粗放。另外，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村委会集体所有，这样优越的区位条件和相对低廉的利用，使“城中村”中不规范的房地产二级市场活跃，自由买卖土地和房屋的现象很多，导致土地流失严重。
（二）违法建筑多，安全隐患大
“城中村”区位优越，寸土寸金，大量土地被征用，村民失去了赖以生存的生活来源。受经济利益的驱动，违法建筑，如雨后春笋，乱搭乱盖，违规加层随处可见。这些违法建筑，由于没有请专业人员设计，建筑质量差，安全隐患大，有的随时都有倒塌的可能，一旦遭遇大的洪涝自然灾害和发生火灾事故，后果非常严重。
（三）管理难度大
“城中村”的外来流动人口多，流动性大，人员构成十分复杂，素质参差不齐，致使户籍和治安管理难以到位，计生工作和整脏治乱工作难以控制和管理。更为严重的是，有的不法分子在此租房从事违法活动，严重败坏了社会风气，影响安顺甲级旅游开放城市和优秀旅游城市的形象。
（四）公共设施缺乏、环境问题严重
“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，由于部分市民和大量外来人口的入住，小企业的开办，经商人员的经营，使供水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致村内多处污水横流、垃圾乱到、蚊蝇丛生、空气质量较差，缺乏统一规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景立面，视觉环境很差，城市形象低下。
（五）村民素质较低，就业问题严峻
由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，缺乏在文化和知识技能上进一步提高的能力。加上利用出租房屋等手段获取收入比较容易，且收入丰厚，致使村民普遍表现出游手好闲、无所事事、安于现状、不思进取的态势，在就业过程中，高不成低不就，就业问题相当严峻，导致多数城中村成为了刑事治安案件高发区和毒情整治的重灾区。
二、对策与建议
“城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”及市场是城市化进程中必须破解的一道难题，“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等各方面的复杂系统工程，改造的任务重、经济利益复杂、所需资金数额巨大。省内外一些大中城市在“城中村”改造中，已探索积累了一些成功经验。如，珠海市对“城中村”进行拆除并安置村民，辅之以一些配套措施，吸引房地产公司参与改造；广州市“城中村”撤销村委会，组建股份公司，都市农民成为公司股东，按《公司法》经营原来集体企业与物业等。借鉴省内外“城中村”改造的经验，结合我区的实际情况，笔者认为安顺市在推进“城中村”改造中，需做好以下几个方面的工作：
（一）“城中村”及市场改造要遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则
规划要与安顺市历来是商贾之地，是全国甲级旅游开放城市、全国优秀旅游城市和省委提出的把安顺建为百万人口大城市、全省的经济试验区等一系列政策相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计。充分兼顾经济发展和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境和浓厚的安顺屯堡文化、少数民族文化氛围，避免低小的重复建设，建筑设计要有民族特色、有品味，要符合商贸之用，要适应高档次、高标准的旅游发展，成为城市的一道亮丽风景线。如华西办的管元村及小商品市场的改造就是由市规划局根据安顺市总规和详规，请青岛市规划设计院规划设计的。
（二）“城中村”改造，土地处置是关键，政府要给予政策上的优惠
在“城中村”改造中，存在着政府、开发商和村民的博弈 。村民们的要求是在改造中保护他们的租金收益，拆除房屋要给予补偿；开发商的要求是在投资改造中至少获得平均收益；而政府的希望是避免财政的压力和保证市场、社会的稳定并获得新的经济增长点。从目前城中村的实际情况看，各村的土地被国家征用所剩无几，但还有一定的市场和农民建房用地等属集体所有土地，要改造好“城中村”，必须依法按相关程序和规定将集体所有土地转为国家所有，这是“城中村”改造的前提和关键。政府在政策上要给予优惠，并完善和落实保障措施，让利于民、让利于开发建设，培育新的经济增长点。一是预留出部分土地用于发展村集体经济，让在城中村改造中失去土地和住房的农民通过“城中村”改造获得稳定的经济分红，有稳定的生活来源，积极支持和参与“城中村”改造；二是明确产权确认政策，对村内建筑进行摸底调查，区分不同类型的房屋，并进行登记造册，对一户多宅、一宅超面积、经营用房、非村民建房、违章建筑等进行落实登记，作为拆迁时产权确认和补偿的依据；三是确定拆迁补偿政策，在拆迁补偿上对于村民的自用住宅、历史建房、村集体营业用房，一般考虑被迁面积“拆一还一”甚至更优惠的补偿政策，对违章建筑要强制拆除，如自行拆除，可考虑适当的拆除费补偿；四是鼓励房开企业参与“城中村”改造，在“城中村”改造建设中，返还土地出让金用于道路、停车场、给排水、供电等市政基础设施的建设。减免土地权属变更登记费、拆迁管理费、城市基础设施配套费、人防建设费等相关税费，让利于开发商，吸引有实力的开发商投资参与“城中村”的改造；五是明确改造的自治主体是村委会，由村委会组织召开村民会议或村民代表会议，宣传政府在城中村改造中给予的优惠政策，统一村民的意见，避免村民漫天要价，形成“一对一”的格局。
（三）利用市场化运作进行综合开发
1、坚持市场化运作原则，土地开发要按照规定挂牌出让。
2、按照“谁开发，谁负责，谁投资，谁受益”的原则进行资金项目招商。
3、开发方式多样化。可采取由有实力的开发商独资开发的方式，也可采取由村委会与有实力企业、有实力的开发商合作开发或多方联合开发等方式。
4、投资主体多元化。投资主体以村委会、开发商为主，同时可吸收村民及社会多方资金参与。
5、无论谁开发，谁投资，必须坚持统一规划、整体开发，视情况分阶段实施。如华西办管元村及小商品市场的改造实行统一规划、整体开发、分阶段实施的模式，首先是建设农民新村，把村民集中搬迁安置，解决村民的后顾之忧。然后按规划拆除村民的老房，分期建市场和其他项目，避免经营户因改造流出市场。
（四）做好“城中村”村民拆迁安置工作
拆迁补偿和安置工作是“城中村”改造过程中的重点和难点，也是“城中村”改造成败的关键，做好对村民拆迁的合理补偿和妥善安置工作，是“城中村”改造工作的首要任务和重要内容。
1、依照法律和有关规定，给予村民合理的补偿和安置。在安置的方法上，为节约土地资源，提高土地的利用率，实行集中建农民新村安置。农民新村的建筑一般在六层左右，村民住房原则采取“拆一还一”，新房面积小于原建筑面积的部分按市场价补偿，大于原住房面积的部分按成本价支付。
2、政府要大力支持、帮助村发展集体经济。组织对集体资产进行清产核算，本着公平、公正、公开的原则，确保集体收益主要用于村民生产生活需要。
3、解决好医疗保险和最低生活保障。
一是用集体收入为村民交纳疗保险，解决看病贵、看病难、看不起病问题；二是对生活确实困难的村民，按规定纳入城低和农低，解决最低生活保障，特别要探索“农转非”后迅速纳入城低的有效途径。
4、促进“城中村”村民生产性就业。
对“城中村”失去土地等生产资料的农民而言，就业并获取收入是生存的核心内容。因此，为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现可持续生计目标的重要手段。具体从以下几个方面入手：一是提高失地农的就业能力，如前所述，失地农的文化素质或专业级别均难以适应目前劳动力市场的需求及变化，劳动保障部门要建立失地农民培训就业机制，为他们提供就业服务、就业培训，提高他们的文化素质和就业综合素质，适应市场经济的需求，为另谋生计奠定基础；二是多管齐下，全方位关心失地农民，为他们广开就业渠道。解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济，除此之外，要积极探索多种形式的就业安置办法，即把就业安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来；三是消除安置就业障碍。社会各界要象关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业和再就业，逐步消除各种不利于统筹城乡就业的制度
和文化因素，把失地农民纳入城镇就业体系，使其与城市居民有同等待遇，消除安置障碍。要结合安顺的实际，出台合理的《拆迁安置补偿办法》，坚持先安置、后拆迁的原则，把农民安置地与建设项目地同规划，同报建，消除农民的后顾之忧。
