潘静静 甘海根
一、乡镇人大依法履职的背景
2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，就进一步做好新时代县乡人大工作提出指导性意见。随后，2015年8月29日，全国人大常委会审议修改了地方组织法等三部涉及乡镇人大工作的重要法律[1]。2022年3月全国人大又对地方组织法进行了修改。2016年4月，江西省人大常委会根据相关法律，对《江西省乡镇人民代表大会工作条例》进行了修正。2022年3月，全国人大又对地方组织法进行了修改。这些法律条例的修正和完善，成为乡镇人大履职的重要依据和有力保障，也对乡镇人大履职提出了更加规范化、更具法治化的要求。
乡镇人大，即乡镇人民代表大会的简称，是我国最基层的国家权力机关，也是我国分布最为广泛、机构数量最多的国家权力机关，是基层群众行使权力最为便利和最为重要的载体。新修改的地方组织法第十二条规定，乡镇人民代表大会的职权有十四项[2]，而人们通常将这十四项职权简要概括为“重大事项决定权、监督权和选举权”，将其作为乡镇人大履职的主要内容。
结合全面推进依法治国的目标任务、内涵要求和宪法及相关法律对乡镇人大的职权界定，我们可以看出：全面推进依法治国，必然要求乡镇人大在履职时严格按照法定授权、自觉做到依法履职办事;而乡镇人大的依法履职，又将带动基层政权、基层群众和基层社会的法治建设，推动法治中国建设进程在基层稳步推进、落地见效。因此，查找当前乡镇人大在履职中存在的问题，深入分析问题产生的原因并有针对性地提出解决问题的对策建议，是促进乡镇人大依法履职的重要途径。
二、乡镇人大履职中存在的主要问题
在全国上下全面推进依法治国的大环境下，江西上栗县各乡镇人大工作也在朝着法治化、规范化方向扎实推进。如2016年，全县各乡镇均增设了人大专职副主席一职;县人大常委会2019年制定了《关于乡镇人大工作的指导意见》，要求乡镇人大一年召开两次会议，深入推进基层民主政治建设。又如，县人大常委会精心指导乡镇人大扎实开展工作，使乡镇人大在监督重大项目、决定重大事项、选举人大政府干部中发挥了重要作用，取得了人大监督实效明显、代表作用有效发挥和自身建设持续向好等一系列成绩[3]。然而，经过进一步深入调研发现，乡镇人大在履职中还存在以下问题。
（一）人大机构“虚设化”。一是机构设置不合理。乡镇人大没有常设机构，只有象征性的主席团，但主席团的职能处于虚化状态，很多主席团的成员也不知道自己该承担哪些职责。二是职位配置不科学。虽然各乡镇均设置了人大主席、副主席和人大办主任，但存在明显的虚设现象。如个别人大主席分管了政府其他事务，人大专职副主席作为党政班子“副职”则更是“大杂烩”地分管文教、扶贫、新农村建设、安全生产、环保等政府工作;而人大办主任虽有配置，但几乎没有专职的，大多都兼任党政办副主任或其他办公室的主任，这种设置和工作分工，使乡镇人大主席团职能大大地被虚化。三是人员力量较薄弱。分工的不合法不合理，造成人大工作力量明显单薄，名义上有主席、副主席、人大办主任和干事等4人以上，实际上则都身兼数职，难以专心做人大工作，在多重工作压力下，人大闭会期间组织的监督视察活动经常打折扣，人大常设机构陷入“常设”“常虚”的尴尬境地。
（二）人大权力“形式化”。乡镇人大最主要的权力是监督、选举和重要事项决定，然而乡镇人大在履职过程中，这些权力都带有“形式化”的痕迹。一是人大会议期间的决定和选举“随大流”。如审议政府工作报告和财政预算报告有时因时间仓促，代表未充分讨论即表决通过，存在“跟风”同意迹象;在选举副镇长等过程中，也存在“听说组织提名选谁”，代表就跟着怎么投票，对候选人并未进行充分了解;至于质询案、罢免案的提出，则更是十分罕见的事情。二是人大闭会期间的监督和检查“走过场”。多数时候，人大的视察、监督活动与党政领导工作督导推进工作“捆绑”。在与领导一起的活动中，人大代表即使发现问题，也会“碍于面子”和“政治智慧”而选择缄默不言，使监督视察的作用大打折扣。人大的这种“过程化履职”和“形式化监督”，可能导致一些群众的诉求无法反映，一些重大项目在推进过程中的偏差得不到及时纠正，造成人民群众的不满情绪持续蔓延，既影响政府的公信力，也损害人大权威，还可能为基层社会的稳定和谐埋下隐患。
（三）人大工作“次要化”。尽管上级部门一再强调要发挥好乡镇人大在决定权、监督权等方面的重要作用，但人大工作边缘化、次要化的现状依然难以改变。一是干部排名“靠后化”。作为正科级的乡镇人大主席，排名却位于副科级的副书记之后，有的乡镇人大主席由副书记提任，造成级别提升而排名退步的尴尬局面。又如，近年来新设的人大专职副主席一职，被坊间称为最低层次的副科级，这一点在组织安排时也可以得到一定的印证。2021年换届县区提拔乡镇班子成员时，大多是采取“地区好一点的乡镇就安排人大副主席等相对差一点的职务，地区偏一点就安排党委委员、副镇长等相对好一点的职务”进行大体的“平衡”。这种干部排名，使得很多人误认为乡镇人大是“二线养老部门”。二是工作开展“次要化”。在乡镇，人大工作远不如“财税办”“项目办”等直接创造财富工作的重要性，也不及社会事务、综合执法等管理服务类工作，排名大体位于妇联、团委等工作大类中。这就使得人大工作成了“开会时讲起来重要，闭会后做起来次要，事多时忙起来不要”的次要工作。如这两年疫情防控、脱贫攻坚、乡镇村换届等工作事务繁忙，不少乡镇就未落实好一年开两次人代会的要求，致使到七八月份都没开会审议政府工作报告及财政预算报告，很多组织任命的副科级干部干了大半年都还是“提名人选”。这种组织安排上的“潜规则”和实际工作中的“明靠后”，无形之中使得乡镇人大工作的法治化、规范化进程更加艰难。
（四）代表履职“被动化”。一是联系服务群众不够主动。尽管上栗县各乡镇均建立了代表联系群众制度，每个乡镇也设立了数个代表联络站（室），但不少代表仅仅是“名字照片”进站，有的代表在站（室）接待服务群众也是被动等待，主动深入群众了解不够，有时走门串户入户访民情，也往往是依靠惯例或自身的经验去与群众交流，大多是入户寒暄聊天，深层次的交流了解相对不多，联系群众成为一种“例行公事”。二是存在个别“挂名”代表。如F镇人大代表刘某在2018年村“两委”换届落选后就基本不参加会议和活动，D乡人大代表彭某长期在外地，很少参加活动，乡镇人大主席团只能无奈地对两位代表五年任期内的履职情况给予“不定等次”的评价。又如，D乡有两位代表2020年全年请假，F镇卫生院院长彭某退出院长职务后就长期请假不履职等。三是存在少数“哑巴”代表。在人大会议期间讨论发言时，部分代表只能“鼓鼓掌”或重复一下报告的部分内容再“附和一两句赞言”，没有自己对政府工作报告、人大工作報告等的看法和意见建议，也不能提出其他有针对性、建设性的“金点子”。在提出建议（议案）方面，F镇60位代表在一届任期内只有不到一半的代表提出了建议（议案），超过一半的代表只能“跟风”成为附议人，没有结合工作岗位和生活实际主动思考，提出自己独特的想法和见解。代表履职主动性不足，缺少问题意识和服务观念，必然影响人大工作的实际成效。
三、问题存在的原因分析
乡镇人大履职中存在的这些问题是多种原因共同作用的结果，归纳起来，大概有以下五个方面。
（一）乡镇事务“杂”。乡镇作为我国五级政府的最基层，承担着非常繁重的工作任务，正所谓“上面千条线、下面一根针”。据统计，一个乡镇要对接五十个以上的县直部门，再加上当前信访维稳、精准扶贫（乡村振兴）、人居环境整治、疫情防控等重点中心工作，“考核压力大、问责呵声高”，人手不够成为每个乡镇面临的棘手难题。在事多人少的矛盾之下，乡镇很多机构例如妇联、关工委、团委等都成为虚设机构，仅安排兼职干部，而乡镇人大虽然挂牌设立了人大办，但人大办的干部不得不身兼数职，从事“更为重要的工作”，久而久之，人大办就从“常设”变为了“虚做”。乡镇事务的繁杂，也影响了班子的分工，造成人大主席、副主席“不务正业”。一般而言，乡镇的党政（含人大）班子大概为13～15人，除了书记镇长外，分管副职干部在分工上压力都很大，无奈之下，党政班子分工时不得不要求人大主席、副主席承担部分党委政府的工作，甚至有的副主席还分管文教、卫健、宣传等工作，将人大主业做成了兼职副业。乡镇工作的繁杂和人大干部的“兼职”化，导致人大组织代表监督视察等活动相对不多，有时候组织监督视察活动为了节省时间精力，也大多是与党政领导工作督导推进“捆绑”，使得人大的监督作用发挥得不够持续有力和高效有为。
（二）法规政策“宽”。地方组织法第十八条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。”[4]这样的规定，至少存在两个弊端。一是只规定人大主席、副主席不能担任政府职务，但没有明确人大主席、副主席不能分管政府工作，这就为乡镇党政班子分工时给人大主席、副主席安排党委政府工作埋下了政策漏洞。二是对组织开展活动没有明确的量化和质量要求，反映代表和群众的意见建议也是被动反映，这就容易造成有些乡镇认为人大工作是“可有可无”的，甚至出现“忙起来不要”的现象。
（三）监督管理“松”。一是上级对下级的监管不够有力。县级人大常委会与乡镇人大是法律监督关系、工作联系关系、业务指导关系。在监督指导乡镇人大方面，县人大常委会有“重选举而轻日常”的倾向，更多的是指导乡镇人大开会时选举有没有落实组织意图，而对人大就政府工作报告的讨论审议方面等相对监督指导得不多，对人大组织监督视察活动、代表联络站（室）的实际运行情况跟踪监督更少，往往是通过乡镇人大的新闻报道了解乡镇人大的工作开展情况。二是代表的监管条款内容不细。现行代表法规定，“监督代表的主体是选举单位或选民”[5]，但没有具体规定由谁来组织、监督什么、如何监督和监督程序及监督结果处置等。尽管上栗县很多乡镇开展了乡镇人大代表向选民述职活动，但述职的形式主义成分较多，选民对代表日常履职的情况了解得并不多，多数选民只知道“选代表填张票”，却不清楚监督代表也是自己的重要权利。同时，现行法律、法规只对代表按时到会、投票方面有较为明确的规定，对履职的效率、质量等监督方面没有形成行之有效、可量化的指标，代表怎样履职、是否积极履职和认真工作，主要靠个人的自律和意愿。对那些经常请假、长期不发言、不提意见建议、不参加代表活动的代表，也没有明确的“退出”机制。这就导致了有的代表履职不积极甚至自愿长期甘当“哑巴”代表、“挂名”代表。
（四）人大力量“软”。一是经费来源导致“软”。乡镇人大的一切经费，都必须从政府直接开支，虽然很多乡镇人大是“直报直销”，但没有单独的经费账户和拨款保障。为了保证人大开展日常工作的经费，人大干部不得不和镇长、常务副镇长“搞好关系”，这就造成人大在监督政府时，必须考虑乡镇工作“大局”，监督的力度和硬度或多或少会打折扣。二是现行体制导致“软”。市县通常将人大排在四大班子的第三位，位于政府序列之后，且把人大和政协一起算作“二线部门”。而乡镇更是只有党委政府，没有人大“一套班子”的实质设置，这就使得人大主席、副主席事实上成了乡镇班子成员的副职，班子分工时给人大主席安排分管某项工作，人大主席必须“服软”;而作为“最低层次”副科级的人大副主席，由于大多刚进班子资历浅，更是必须无条件接受工作安排，多担担子和任务，这样一来，人大主席、副主席“不务正业”就不足为奇了。
（五）代表能力“弱”。人大代表能力素质的高低，是其依法履职的重要基础，而文化程度的高低是能力素质的重要方面。笔者根据相关台账材料，对上栗县D乡、P镇和S镇三个乡镇的223名人大代表的学历情况进行了统计分析。从文化程度来看，大专及以上学历代表86名，占比38.6%;高中（中专）学历77名，占比34.5%;初中及以下学历60名，占比26.9%。如果剔除机关事业单位的“职务代表”，“体制外”与人民群众接触得最多的农村“两委”班子成员代表和普通村民代表的文化程度要低得多，只有不到10%的人有大专以上学历，文化程度总体是偏低的。文化程度不高，大大削弱了代表的履职能力。一是依法履职意识不强。有些文化素质不高的代表服务意识差，选择消极履职，被动开会甚至经常请假。二是想问题不够全面。很多代表对问题的思考往往还停留在经验方面，法治观念和政策基础较差，导致其提出的想法、在会上和视察监督中发表的看法显得“土气”而缺乏法治思维支撑。三是有想法写不出来。有的代表有较好的建议，但因自身文化素质不高、文字功底不好和表达能力不强，造成表述上可能存在偏差，难以形成规范的建议。
四、进一步促进乡镇人大依法履职的若干建议
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;人民依照法律規定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[6]乡镇人大作为群众身边的权力机关，是群众最能直接感受到人民当家作主的机构，乡镇人大依法履职能力水平的高低，将直接影响群众的满足感、获得感、幸福感。对此，笔者提出以下几点建议，以期进一步提高乡镇人大依法履职的能力。
（一）完善法规条例“护航”。要进一步细化完善地方组织法和乡镇人民代表大会工作条例，对乡镇人大的机构、运行情况和人大代表的监督管理进行明确和细化。一是要明确乡镇人大机构职能。要进一步细化主席团的职责，使人大主席团作为人大开展工作“主心骨”的作用进一步充分发挥。要保证人大工作人员力量，明确乡镇人大最少要保证一名人大领导和一名专职干事，确保人大工作有人干，常设机构常作为。建议可以法律条款的形式规定人大主席、副主席不得分管乡镇政府的工作，让人大主席、副主席有更多的时间精力组织代表活动，大胆放手地开展监督视察，把人大依法履职的要求落实落细。二是要细化代表监督管理。对选举单位或选民监督代表的权利进行细化，明确由谁牵头组织监督、明确监督的内容和如何开展监督以及监督结果的处置方式等，让选民的监督成为代表积极履职的“助推器”。出台代表履职的考核评价条款，设立履职效率、质量考核体系，对经常请假、长期不发言、不提建议、不参加活动的代表进行问责甚至责令“退出”，让考核评价“指挥棒”清除“哑巴”代表和“挂名”代表。
（二）加强监督指导“正轨”。县人大常委会要加强对乡镇人大工作的监督和指导。一是要创新会议指导监督方式。一方面，可采取在某乡镇召开人大会议观摩会的形式，对乡镇人大会议的法定程序步骤进行现场演示，让乡镇人大会议组织者现场学习，促进乡镇人大会议更加合法合规。另一方面，在乡镇召开会议期间，建议县人大常委会在一定时期内常态化安排专门督导人员进行现场指导和监督，确保重大事项决定、选举干部等充分酝酿、步骤到位、程序不乱、过程合法。二是要突出日常监督视察跟踪问效。县人大常委会可结合本地实际，出台全县统一的监督视察管理办法和考核评价体系，明确日常监督视察的方法步骤，对乡镇人大的监督视察检查等工作进行细化量化考评，加强对监督视察成效的检验。对人大建议提得多、质量高，助推政府工作取得好成效的乡镇人大予以相应的激励。通过针对性的指导、强有力的监督和严格化的考评，促进乡镇人大工作更加规范有为，让乡镇人大的依法尽责履职成为展现全面依法治国的“窗口”。
（三）抓好代表培训“充电”。针对当前乡镇人大代表总体文化程度不高、履职能力欠佳的实际，要通过针对性的培训“充电”来提高其工作能力。乡镇人大要经常通过专家讲座、以会代训、远程教育等方式，组织代表加强对代表法、选举法、地方组织法等法规制度的学习，让代表明白自身职责，清楚自己应该如何履职、如何更好履职，主动联系服务群众，主动参加人大组织的监督视察等活动，积极为乡镇社会发展献计献策。人大代表更多的是谈想法、提建议（议案），较好的表达能力是履职的基础，因此，人大要设置必要的演说和写作培训课，千方百计提高代表的语言表达能力和写作能力，让百姓的心声、代表的观点能够以更准确的方式表达出来，破解代表因“表述不清”“甘当哑巴”的窘境。要发挥连任人大代表工作经验丰富和机关事业单位人大代表文化程度总体较高的优势，推行“一对一、一带多”结对帮学机制，让文化水平相对较低和新当选的人大代表通过“手把手”地教、“面对面”地学，尽快成为履职尽责合格的人大代表，带动人大代表队伍整体工作能力的提高。
（四）唱响人大声音“造势”。提高人大依法履职能力和实效，既要靠法规的保障和上级的指导，更要靠人大自身的敢担当、善作为。首先，要把“闲事”管好，增强干群认同感。乡镇人大主席团要加强与代表的联系，人大代表要加强与群众的联系，形成上下同欲干事创业的氛围。在此基础上，发挥好人大代表地域分布广、行业领域多、思路拓展宽的优势，围绕党委政府的中心工作进行主动思考、依法监督、建言献策，在推进乡镇经济社会发展中贡献智慧力量。要结合党史学习教育，依托代表联络站、人大讲习所等，开展“我为群众办实事”系列活动，主动联系服务群众，协调解决群众身边的“急难愁盼”问题，用实实在在的“成绩单”，改变干部群众对人大“二线部门”“次要工作”的偏见。其次，要把“故事”讲好，提升人大影响力。乡镇人大要加大对人大工作的宣传力度，各级人大要为乡镇人大的宣传工作牵线搭桥。要把人大工作中办的典型好事实事、履职过程中涌现出来的先进代表总结概括提炼好，通过报刊、电视、广播、新媒体等进行广泛宣传，既增强人大工作的成就感和自豪感，激励人大代表干事创业、依法履职的工作热情，又提高人大工作在全社会的“存在感”和影响力，倒逼人大进一步依法履职显担当。
（五）强化党委领导“撑腰”。党的十九大报告指出：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的;坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。”[7]做好乡镇人大工作，必须要有乡镇党委的坚强领导，才能确保方向不偏、力度再添。一方面，要坚持党委领导下的依法履职。人大在依法决定和监督过程中，必須坚持重要问题、重大事项及时向乡镇党委请示汇报，听取乡镇党委的部署和要求，自觉维护党委在经济建设和社会发展中的核心领导地位，坚定不移地贯彻好乡镇党委的工作要求，积极推动乡镇党委重大决策的贯彻执行，在政治上、思想上、行动上与乡镇党委保持高度一致，确保人大一切工作与党委同向同行。另一方面，要坚持党委支持下的依法履职。乡镇人大工作，不管是机构设置运行、人员力量调配、班子分工调整，还是排名位置前移、人大建议督办、工作经费保障，都必须要有乡镇党委的全力支持，才能落地生根取得成效。乡镇党委要严格落实好上级关于做好乡镇人大工作的有关法律条例规定，在机构实体化运作、人大干部专职化配备、人大依法监督政府工作等多方面给予足够的支持“撑腰”，不断增强乡镇人大在推进全面依法治国过程中依法履职的“骨气”和“底气”。
注释：
[1]这三部法律分别为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。
[2]这十四项职权参见2022年3月11日十三届人大第五次会议修正的地方组织法。
[3]近三年上栗县人大常委会工作报告和部分乡镇人大工作报告均有类似表述。
[4]参见2022年3月新修改的地方组织法。
[5]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，中国法制出版社2015年版，第五章。
[6]《中华人民共和国宪法》，法律出版社2018年3月版，第5页。
[7]习近平：《决胜全面建成小康夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。
参考文献：
[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版。
[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》，人民出版社2014年版。
[3]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，中国法制出版社2020年版。
[4]《中华人民共和国宪法》，法律出版社2018年3月版。
[5]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，中国法制出版社2022年版。
[6]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，中国法制出版社2015年版。
[7]任达：《夯基固本 依法履职 创新提升 不断推进新时代乡镇人大工作与时俱进》，载《人民政坛》2019年第10期。
[8]本刊编辑室：《新时代人大代表和乡镇人大当有新作为》，载《时代主人》2018年第7期。
[9]王跃福：《人大代表履职效果源于观念的更新和素质的提高》，载《新疆人大》2018年第6期。
[10]阮重晖、方永红：《关于加强乡镇人大工作和建设的若干建议》，载《人大研究》2015年第6期。
（作者分别系江西省萍乡市上栗县福田镇人大专职副主席， 萍乡市税务局干部）
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