关于城市规划区（核心区）个人建房的几点思考
**市是**州委、州政府所在地，全州政治经济文化信息中心，“十一五”以来，**市紧紧抓住一系列重大历史机遇，以**中心城市建设为核心，着力加快实施城镇化发展战略，城市规划建设取得了可喜成绩。同时，由于城市规划的前瞻性和实施的滞后性等原因，城市开发过程中也伴随产生一些矛盾，在城市规划区（核心区）范围内实施规划管理与个人建房需求即是当前亟待调和的矛盾。本文是在对当前**城规划区（核心区）申请个人建房基本情况进行调查了解的基础上，对这一矛盾进行了分析，提出对策建议，以供参考。
一、当前规划区（核心区）申请个人建房基本情况
“十一五”以来，**市大力实施城镇化发展战略，加快城镇化进程，城市规划建设取得了可喜成绩。截止2012年底，**城建成区面积26.5平方公里，城镇人口27万人，城镇化率55.2%，城市道路200余公里，城区绿化面积797.6万平方米，完成旧城改造城市房屋拆迁面积30余万平方米。一座交通便利、居住舒适、环境优美的现代化**东南中心城市和山水园林型宜居城市正在形成。
在加快城镇化进程中，城乡规划是政府实施宏观调控，参与资源配置，提供公共决策与公共服务的重要依据和手段，是各个部门开展工作和落实政策的重要基础，对加快城镇化进程和促进市域经济发展具有重要的基础性指导作用，而城乡规划管理又是各项目按规划要求有序建设，实现政府推进城市化进程既定目标的有力保障。但由于规划建设的实施、城市化的推进是较为复杂的系统工程，涉及大量的人力物力，往往需要数年甚至十几年的时间。因此，随着经济社会的发展，规划区（核心区）范围内各村（片区）个人建房的刚性和改善性需求比较迫切，群众向相关职能部门和街道办事处反映及申请个人建房的数量与日剧增，在城市规划区（核心区）范围内实施规划管理与个人建房需求不可避免地成为亟待调和的矛盾。通过调查了解，目前**城规划区（核心区）范围内个人申请建房基本情况为：
（一）从规划区范围来看。按照《**市城市总体规划（2013—2030）》划定的城市规划区范围已达81km2，有潜在个人建房需求的有马厂、大沟绞、红石岩、花桥、龙井路、兴隆街、**街、果园街（建设街）、**新村、气生果、茶安、灰土寨、**上下寨等30余个村庄（片区）。
（二）从职能部门办理个人建房规划许可手续情况来看。年均申请个人建房数约800余户，审批通过的约750户，未通过审批约50—60户。不能通过审批的主要是气生果村、大小以古、高登村、金竹棚、田心寨（大路沿线）、**上下寨、上下瓦窑（公路沿线）、朱店坡（公路沿线）、**坡公路沿线、凯旋门至旧**公路沿线、大石洞公路沿线、大沟饺、牛头寨、里布嘎、水车寨、建设街、佛寿街、西后街、**街、外梁子、龙井村等21个村庄（片区）。
（三）从个人建房需求特点来看。1．房屋破旧或危房的拆建。目前，很多群众居住的房屋还是上世纪七、八十年代的砖木结构甚至是泥墙结构的房屋，现已破旧不堪，一旦进入雨季，极易引发事故，急需拆建，以免引发人员伤亡；
2．子女婚嫁需建新房。由于子女长大成人婚嫁所需，受传统生活习惯和城市商品房价格较高影响，部分人群迫切地想拆建旧房或重建住房；3．改善住房生活条件。随着群众收入的增加，原有住房结构不合理，不少群众欲改善居住环境，提高生活质量，于是新的拆建、扩建住房的需求随之产生；4．追求拆迁补偿利益最大化。这部分群众主要是在旧城、城中村改造、新城扩建前，抢抓时间改建、扩建、新建原有住房，以争取拆迁补偿利益最大化。
（四）从个人建房违法违规建设来看。2012年，市城市管理综合行政执法局共查处规划区范围内（核心区）个人违法违规建筑300余户，违法违规建设现象比较突出。
从上述调查分析情况不难看出，城市开发建设过程中，规划管理和群众个人建房需求已成为一对亟待调和的矛盾。
二、存在的主要矛盾和原因分析
（一）规划的前瞻性和实施的滞后性之间的矛盾。城市总体规划、控制性详细规划等法定规划一旦批准实施，为了控制新城扩建和旧城、城中村改造成本，减少不必要的浪费，按照“成片开发，配套建设，增加绿地，降低密度，调整功能”的原则，政府一般采取“先规划控制，再逐步实施”的政策，规划好了道路网及区域功能定位，同时也控制了规划区范围内的旧城区、城中村、城郊村等区域的住房审批。近年来，市规划审批部门严格遵守《云南省**壮族苗族自治州城镇规划技术规定》的有关规定，对气生果村、大小以古、高登村、**上下寨等21个村庄和片区部分群众个人建房申请实行了停批或缓批，但从规划编制完成到具体实施，大部分片区一般都在五至十年之后，在这么长一段时间内不予群众建房审批，难免会导致一批违章、违法建筑的产生，甚至产生较大的社会矛盾，影响社会和谐稳定，因此应予以高度重视。
（二）规划管理上的刚性约束与政策措施配套不完善之间的矛盾。
刚性约束方面：近年来，随着《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省城乡规划条例》、《**州建设工程竣工规划验收规定》等规划法律法规的宣传广度和深度逐年加强，市民对规划管理的认知度越来越高，“规划是龙头”的指导思想在全市各级各部门和市民中已基本形成共识。一是一旦总规、控规、专项规划等一经批准实施，在城市规划区范围内的各片区用地已被法定为某种规划用途，规划行政主管部门就得严格按规划用地性质和规划条件审批各种建设项目。故此，规划管理上的刚性约束就难免会出现当群众申请个人建房时，与规划用地性质不符的情况，导致部分群众个人建房申请不能通过的现象。二是许多被列为旧城、城中村、棚户区改造范围的村庄（片区），按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿”。由于各种因素，从2005年至今，许多区域仍未实施规划改造（如**村、**上下寨、文新街等）。
政策措施配套不完善方面：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章第八条确定房屋征收情形的同时，第九条、第十六条明确
规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”、“暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年”。但至今，我市对旧城和城中村的改造，在社会发展年度计划中没有明确具体的改造范围和年限，且相应的、健全完善的配套政策措施还比较缺乏，导致有些旧城片区和城中村就不可避免地出现了“先建后报，不报也建”等违法违规现象的发生。
故此，规划管理上的刚性约束与“疏”和“堵”政策措施的不完善，以致城市规划管理与个人建房产生了一些亟待调和的矛盾。
三、几点解决途径思考
要想解决好旧城、城中村和棚户区改造范围内的个人建房的困境，就必须处理好规划控制与建房需求之间的博弈，掌握好两者之间的平衡点，既能在维护人民群众基本利益的前提下，又能有效地控制好规划区内的建房需求，也能在一定程度上遏制违章搭建，故建议考虑采取“分类处理，疏、堵结合”的方法。
（一）分类处理。建议在具体政策上，实行各片区及各村的地理位置和开发实施时间的不同区别对待，如**村、**上下寨等正在实施城市有机更新、新城全面建设，则可以暂时停批房屋拆建，统一异地安置；对上下瓦窑（公路沿线）、朱店坡（公路沿线）、**坡公路沿线、凯旋门至旧**公路沿线等位于中心城区的片区和村庄，开发条件较成熟，可严格控制；而离城市核心区较远的村庄，短期内开发较缓，可以对确实需要拆建的房屋进行有条件严格审批；同时也对建房政策要求、程序、面积、层高、限高、宅基地置换、违法处置措施等予以明确规定。
（二）“疏、堵”结合。“疏”即是满足确实需要改、扩、拆建的个人建房的合理建房需求。
建议尽快完善规划管理内容，市规划局、征收办、国土局等部门共同研究制定《个人建房管理办法实施细则》或相关文件，对规划实施、近期、中期、远期实施范围、建房要求和审批条件等作出明确规定；同时，坚持几个原则，一是“一户一宅”原则，严格审批流程，坚决杜绝一户多宅的情况发生；二是必须符合城市规划的原则，鼓励划出一定区域作为农居点集中安置建设，禁止随意损坏规划绿地、侵占规划道路和占用基本农田的行为发生；三是不得超占超高的原则，严格按照审批面积、高度建造，禁止超占、扩建房屋；四是“危旧房改建优先”的原则，首先满足危旧房屋的拆建需求，消除安全隐患，以免造成人身、财产损失。
“堵”即是要严格执行，强化对违章违法的打击力度。
一是在规定的核心控制区内，坚决执行停批停建的政策，采取“一刀切”的政策，不开口子、不出漏子；在有条件建设的区域内，严格审批，全程监管，如有超占、超高等行为的早发现、早制止、早处罚；二是建议市城市管理综合行政执法局，对发现的违法违章行为“零容忍”，一旦发现，立即查处，坚决铲除违法现象滋生的土壤。（执笔：张应廷）
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