关于农村信访问题的调查与思考
**区信访局
近年来，**区认真贯彻中央和省委、省政府关于信访工作一系列工作部署，畅通和拓宽农村群众的信访渠道，各级领导干部定期开展“四访促和谐”活动，坚持阅信、值班接访、下访、包案四项制度，有效解决群众反映的突出问题，维护群众合法权益，促进了农村社会和谐稳定。
一、全区农村群众信访的基本情况。
**区下辖7个乡镇、3个办事处、2个农场管理区，132个行政村（居）。我区总人口59万人，其中农村人口32.86万人，占全区总人口的56%。据统计，2010年我区群众来区访共547批次3387人次，其中，农村群众来区访298批次928人次，占55%。2011年元至三月份，我区群众来区访共87批次540人次，农村群众来区访共54批次242人次，农村群众来访量占我区上访总量的62%。2010年网上信访总量618件，反映农村问题195件，占总量的31.5%。2011年元至三月份，网上信访总量160件，反映农村问题53件，占总量的33%。
二、农村群众信访反映的主要问题及表现形式
随着改革开放的逐步深入和市场经济的不断发展，一些深层次的社会矛盾逐渐暴露出来，各种利益关系相互冲突，经济社会发展水平难以满足群众对物质文化生活的需要和对民主法治的要求，导致各类社会矛盾日益突出，群众信访的矛盾焦点主要表现在以下几个方面：
1、改革与利益分配的矛盾
一是三农问题。近年来，随着政治、经济的不断发展，农民的维权意识逐步增强，以维权为由带来的信访问题大幅增多。主要集中在土地征用、村级财务管理、村组干部经济问题、农村低保、返乡农民工承包地问题等方面。二是城建拆迁问题。主要反映拆迁补偿标准不合理等问题。
2、政策与群众期望的矛盾
一是特殊群体利益问题。利益共同体为争取有利政策引发的，比如民办教师、乡村医生、农场移民和离任村组干部要求解决待遇问题。二是劳动事故问题。三是特困家庭要求救助问题。
3、民情与法制建设的矛盾
一是涉法涉诉问题。主要反映公安机关滥用职权以及法院判决不公、执行不力等问题。二是医患纠纷问题。三是交通事故赔偿纠纷问题。四是环境污染等问题。
4、干部与群众关系的矛盾
一是干部作风问题。主要反映基层干部以权谋私、违规建房、财务不公开、滥支乱用，行贿受贿、贪污腐败等问题。二是行政不作为或乱作为问题。三是历史遗留问题。
群众反映问题的表现形式主要为走访、信访及网上信访。近年来，随着人们思维方式的转变和科学技术的发展，表现形式呈现出以下4个特点：
一是群体性串联集访日益增多。近年来，信访不仅在数量上有所增加，串联、集访现象也不断增多。移民、民师等一些群体通过手机、互联网留言串联，经常组织大规模的集访；工程征地拆迁对象动辄到市赴省集访。根据信访局资料，2007年集访108批次2630人次；2008年集访124批次2991人次；2009年集访131批次3296人次，集访、串联上访的批次以平均每年10%的速度递增。
二是网上信访呈增多趋势。由于网络的加快普及和其所独有的便利、快捷等优势，近年来群众从写信访正逐步向网上信访转变，来信访的数量逐年减少，而网上信访量呈几何倍数增长。如2007年我区受理群众来信278件，无网上信访；2008年受理群众来信237件，网上信访87件；2009年受理群众来信165件；网上信访417件。网上信访已成为群众表达诉求的主要平台。
三是突发事件引发的信访时有发生。如交通事故、医患纠纷、安全生产事故等突发性的事件极易引发群体性上访。稍微处置不慎、处置不力、处置不及时就可能使矛盾升级，甚至演变为群体性事件。此类事件多表现拦堵交通、围堵政府。
四是择机上访现象日益突出。近年来，国家重大活动和重要节庆已成为信访敏感期和群众上访高发期。部分利益群体和上访对象专挑这些敏感时期上访，给地方领导施压。还有一些上访对象专挑地方上的大型活动期间，采取拦截领导车辆、冲击会场等一些极端方式上访。
五是有令不行、有禁不止现象屡见不鲜。主要表现为违规搭建、抢建、不履行公民义务等。
三、农村信访问题产生的主要原因
群众上访之所以时有发生，既有上访者动机、心态等主观因素，更有体制、机制等多方面的客观原因。
1、 从改革发展层面分析:
一是随着利益调整产生的社会矛盾。由于经济社会发展和社会利益分配的不均衡，人们收入分配差距越来越大，对物质需求欲望越来越高，各种社会群体之间的利益冲突明显加剧，特别是 征地拆迁方面的矛盾明显增多。
二是伴随建设和发展产生的社会矛盾。各类项目建设所制定的拆迁、安置、征地等方面的政策与部分群众的愿望、要求和实际状况存在一定差距，项目建设过程中有些环节准备不足、政出多门、口径不一，造成基层协调困难，群众意见多、情绪大。
三是随着优惠政策出台产生的社会矛盾。如在农村税费改革前，农村大量弃田抛荒，而取消农业税并发放粮食补贴后，农民现在惜土如金，以往弃田打工的农民纷纷向镇村两级上访要求落实责任田，而原有面积或因化债或因转租给其他农民而难以收回，由此产生的矛盾难以化解。少数地方和单位在落实惠农、惠民政策时走样引发群众上访，尤其是在粮食补贴、低保方面，群众举报较多。
四是公共服务产品不能满足群众需要引发社会矛盾。有些农村生产、生活条件没有得到应有改善，影响了群众生产生活。主要反映村、组级道路问题。
2、从政府管理层面分析:
一是少数基层单位干部作风不实，不作为、乱作为。基层组织办事不民主，决策不公开。少数村级组织仍存在“家长式”作风，村务决策还是“一个人或几个人说了算”。一些重大决策缺乏前期的科学论证及风险评估机制。由于没有科学完善的风险评估机制，导致部分决策失当，往往是一个问题解决了，却又引出了一系列问题。如八岭山火葬场信访问题，由于前期的环评、选址等因素未做好，导致周边群众不断上访，甚至多次发生堵门、堵路事件，影响恶劣。
二是部分干部不重视或不善于化解矛盾。有的干部群众观念不强，不能体察民情，了解民意，片面认识上访群众都是刁民，不能正确地对待群众，态度冷淡，信访渠道不畅通，群众诉求得不到有效表达、呼声得不到积极回应，只好采取一些极端方式，“逼”领导出面来解决问题，有的干部不愿意、不善于做耐心细致的劝解工作，对上访群众反映的问题久拖不决，甚至态度和方法简单粗暴，往往激化矛盾，造成集访、闹访，使小事拖大，大事拖炸，造成矛盾激化，有的甚至对群众采取哄骗手段。
三是对失职、失德干部处理过宽，不能服众。党内少数干部的贪污腐化，以权谋私，侵害人民和国家利益的行为已经引起广大群众的普遍不满。如川店镇张学家反映村干部套取国家补贴问题。
3、从基层群众层面分析：
一是少数群众重“己”不重“公”。只强调个人利益，缺乏集体主义思想和大局意识。
二是少数群众信“闹”不信“理”。不管有理无理，先闹再说，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”；一些群众存在法不责众的心理，认为只要是上访怎么干也不犯法，政府也不会把他们怎么样，甚至认为自己有过激的信访行为也是情理之中的事。
三是少数群众信“访”不信“法”。即使是典型的涉法问题，也不走法律诉讼程序，不找有关职能部门，而是邀请亲朋好友聚集上访。有的已经进入法律程序的案件，甚至已经司法终结的案件又返回走信访程序。
4、**解机制层面分析：
一是制定政策缺乏延续性、关联性。有些政策出台后，对可能出现的情况预见不够，准备不充分，宣传不到位，有些政策不切实际，相互矛盾，没有连续性，导致群众正当权益得不到保障。如民师、移民等一些全局性的问题，由于后期出台的政策没有兼顾到各个时段的对象，因政策的延续性而引发上访。如去年省出台关于民师保险的政策后，2002年以后辞退的民师享受了保险政策，而引发了2002年以前辞退民师的集体上访。
二是信访结账、处置、机制不科学。首先是强调属地管理的原则，部门配合不够。矛盾一旦发生，仅靠个别部门、单一办法去化解往往难以奏效，需要综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，需要有党委政府的统一领导、部门协调、齐抓共管的工作格局合力化解。现在无论群众反映何类问题、无论群众上访到哪一级，按照属地管理的原则和基层组织工作的职责，最终大都还是转交镇（办）、村（居）两级组织来解决。但由于乡镇机构改革、村组干部职数精减、镇（办）在做好重大信访维稳工作时难以整合和调配力量，再加上财力紧缺，无力解决一些需要资金投入的问题。还有一些因政策方面造成的上访问题，基层组织也没有调整政策的权力。这些都导致一些问题难以解决，难以息访，从而造成重复访逐渐增加。其次是有时有的基层组织或相关部门，为了尽快息访或不被
“一票否决”，往往采取“花钱买平安”，最终导致更多人攀比和效仿。个别群众在信访事件中期望借机实现自己的不切实际的利益。
三是相关法律、法规滞后或欠缺。纠纷当事人无法可依或有法难依，现有法律法规无法有力保障他们的合法权益。如劳动纠纷、精神病患者的防治等。对无理上访缺乏法律手段。部分上访群众法治观念淡薄，受到“法不责众”、“老弱病残”即是理等错误观念的影响，一遇到不符合自己意愿的事，不管有理没理，是对是错，动辄纠集众人上访闹事，向政府施压，更有甚者，围堵政府大门，冲击政府大楼，拦堵交通要道，变成了对政府赤裸裸的要挟。对这类上访人员，有关部门多次做工作，但他们固执己见，政府又没有法律依据进行解决。
四、解决农村信访问题的建议
1、加大力度，采取各种形式，搞好法制和政策宣传，引导村民依法文明上访。充分利用全区开展“三万”活动的有力契机，深入农村进行法律、法规的宣传，对特定对象上门宣传，真正做到让农民了解国策，掌握法律，使国家政策家喻户晓，深入人心，对于土地征用、土地承包、林地拍卖等涉及农民切身利益的法律、法规宣传，真正做到入耳、入脑、入心。同时要举办法制培训班，加强对镇、村两级干部的法制培训，使其懂法、守法、执法。另外在此基础上，各级组织及其工作人员还要严格按程序办事，特别是土地征收要在办结审批手续的前提下，将所有事项向村民公开，让村民清清楚楚、明明白白，再依法征收。对于土地承包经营权的流转，要严格按照依法、自愿、有偿的原则进行，确保土地承包经营权流转的真实性、合法性和有效性，并规范乡村两级土地流转档案，做到有案可查。
通过大力宣传，不断提高干部群众自觉知法守法的意识。
2、建立有效的农村监督机制。乡镇党委、政府要真正肩负起对农村领导干部的监督职能，加强党内民主集中制建设和村委分工协作制建设。以村务公开为主要内容，加强民主管理和民主监督，健全落实村民议事制度，严格按议事规程办事；建立群众评议干部的监督机制，对村级土地征收、林地拍卖等重大事项的全过程进行监督指导，严格按照法律、法规进行操作，并将操作过程的有关材料建档立案；认真监督检查农村各项政策的全面落实情况，定期、不定期地通报检查情况。
3、关注民生，超前预防，建立大信访工作格局。解决农村发生的各类矛盾纠纷，从形式上看只是乡镇的工作，但实质上它涉及多部门，需要各个部门紧密联系，密切配合。因此，必须树立大信访意识，处理信访案件时，乡镇、部门应积极配合，采取现场办公、联合办案等方法，及时加以解决。各乡镇、部门要建立健全不稳定因素排查工作机制，坚持经常性排查群众反映强烈的热点问题，及时发现可能影响稳定的因素，把工作重点由事后处置前移到事前预防上来，坚持在预防性和超前性上下工夫。对各种不稳定因素早发现、早解决，力争把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态。
4、完善基层信访调解中心的作用。针对现阶段农村土地纠纷比较多的状况，各乡镇应建立土地纠纷调节委员会，吸收涉农部门及司法部门参加。同时，加强基层信访工作力度，使信访工作人员全身心地投入信访工作，并授予他们处理信访案件直接查办权，真正做到有职、有责、有权，从而形成规范、高效的信访事项办理、分流、督办、反馈的运转机制，以便及时快捷地处理信访案件。
5、加强干部执政为民的思想教育。一是认识要提高。镇、村领导干部一定要充分认识维护农村稳定是重大政治责任，对群众的初信初访应及时处理，及早解决，减少重复信访、群体信访和越级信访。要心系群众冷暖，关注群众疾苦，真心实意为群众解决实际困难和问题，切不可对群众的正当利益漠不关心、置之不理，更不得以不合理、不合法的部分掩盖合理、合法的部分。二是决策要民主。凡是涉及村民利益的，村集体的决策都要事先提请全体村民或村民代表会议讨论，按大多数人的意见作出决定。对未经全体村民或村民代表会议多数同意的重大决策，不能随意实施，决不能搞个人说了算。同时，严格执行村务公开制度，村里的重大事项和财务收支问题，要及时准确的向村民公开，增强透明度。三是作风要转变。要转变村干部的工作作风，倡导求真务实、讲究民主的工作作风，处理问题时采取与群众平等的态度，协商的方式，及时公正。村中事务多听群众意见，尊重大多数人的愿望，提高做群众思想工作的能力。平时做到严于律已、宽于待人，要求群众做到的，自己带头做到，为村民起到表率作用。
2011年4月18日
1、乡村医生反映生活困难、民办教师、农村移民养老问题等。
2、土地征用补偿引发的矛盾。由于国家建设和城市改造需要征收耕地，这部分村的村民往往要求过高，与国家征地的补偿标准差距过大。如城南街办张勇等。
3、侵害农民利益等信访问题。如八岭山镇马跑泉村、郢城镇岳山村等问题。
4、村办企业的伤残职工信访问题。如焦彦成、黄祥福等。
5、农村困难群众反映家庭生活困难等。
6、因土地问题引发的纠纷。一是“户口在、人不在”的户要土地的问题。在二轮延包期间或以前主动放弃承包权的农户，在取消农业税，给种粮农民直接补贴后纷纷回来要地。由于大部分村没有机动地可分配，要废除三十年延包合同又不合法，确实给解决问题造成了困难。二是机动地和册外地发包引发的矛盾。征收农业税时，村民都不愿意承包机动地和册外地，有些村出现了弃耕现象。为完成税费的征收，村委会只好向外发包，但有的村没有召开村民大会或村民代表大会，只是几个村委研究决定的。取消农业税后大部分村民提出，未经过2／3以上村民同意就对外发包的行为是违法的，强烈要求将土地收回后重新发包给村民，但原承包户与村委会签定的合同尚未到期，从而引起上访。三是土地流转不规范引起的纠纷。第二轮延包期间有些农户进城打工，未经村委会同意，私自把耕地转给他人，也未签定明确的转包合同。现想收回转包的耕地，但耕作户以近年来一直替其尽村民义务为由不予返还，从而引起纠纷。
7、签定30年延包合同不规范引发的纠纷。一是在签定30年延包合同时，无法与外出打工的村民联系，不能与其签定合同，但根据当时有关文件精神，不能留有闲土地，只好把耕地分到其他农户的30年承包合同中。现这些农户以当时未接到通知为由到村里要地，但村又没有机动地可分给他们，从而引起纠纷。二是有些村在签定30年延包合同时，没有把开垦数年甚至几十年的小片荒纳入计税面积，因此没有签入到30年延包合同中来。在林权改制时，分散在林业版图内的小片荒随林地的买卖而归属买林地农民所有，导致部分农民失去了册外的部分土地，因而农户之间产生了矛盾，出现了抢地毁苗现象。
8、村干部执法不公引发的矛盾。
二、农村群众的上访形式
上访村民以走访为主，缠访、集访时有发生，三堵现象仍然存在，个别人进京访现象严重。
1、上访群众组织化程度不断提高。随着科技、通讯发展，同类型信访人员联系日益紧密，相互之间互通信息，互交经验，很多信访人员认为人多力量大、影响大，能足以引起各级党委、政府的重视。所以诉求相近的信访人员经常组织在一起，来区、到市，甚至赴省进京上访。
2、恶意登记胁迫基层政府的进京上访不断增多。很多信访群众明明知道省以上的国家机关一般不直接处理群众信访反映的具体问题，但知道信访案件上级要通过登记、通报、催办督促基层政府解决。所以上访人员为了给地方政府施加压力，就组织人员一次又一次的进京，致使地方政府形象受损，领导被批，以达到解决问题的目的。
三、农村信访问题产生的原因
1、政策原因。过去因为税费负担重，农民种田积极性不高，导致很多农民选择外出打工、弃田抛荒，有的想方设法把户口转出去，逃避负担。现在政策发生了变化，种田不但不上交，还有补贴，这部分农民又想回来种田。
2、法律原因。在二轮土地承包前，国家农村土地承包方面的法律法规缺失，导致农户承包土地没有签订书面承包合同，土地流转也大多数仅限于口头约定。后来颁发的《农村土地承包法》操作性不强。一种是法律有规定的而群众认为不合理，如弃田抛荒的农户要求收回原来属于自己的承包田，群众认为过去这些人不想种田时就把田一丢不管，一分钱不交负担也不管，现在政策好了就想要回田，天下没有这种好事，不愿意把田还给他们。但《农村土地承包法》明文规定：这类农户的承包田应当无条件的还给他们。另一种是群众认为是合理的，但与法律规定相悖，如群众认为收媳妇、添孩子应当分田，女儿出嫁或人员死亡应当把田地拿出来合理。但法律规定二轮土地承包期为30年，在延包期实行增人不增地、减人不减地。
3、农村土地承包缺乏必要监督。一是村干部不履行民主议事程序擅自对外发包土地，一次性收取多年承包费，透明度低，损害本集体经济组织成员的利益；二是承包合同不规范，条款不完善，给村民、村干部和承包者留下了矛盾隐患；三是果园、林地的承包经营期间因管理不善，出现擅自改变土地用途的现象；四是合同履行过程中常常因村委会负责人更换，新班子对老班子订立的合同不满意，否认原合同的法律效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包；五是以倒包土地为业的人员，承包村集体土地后，层层转包或一地多包，从中非法渔利导致纠纷。
4、土地权属不清。处理该类纠纷时，因存在土地详查资料与实际种植现状不符、缺乏有力证据、土地登记确权手续不完善等因素，处理难度较大。
5、占地赔偿不规范。近年来，因国家大型基础设施建设、工业项目建设等需要，占用了大量农村集体土地，因土地补偿标准低、赔偿款所到不及时、分配不合理、失地群众得不到妥善安排等因素，引发了许多较大规模的上访。
6、人为因素造成的问题。一是法制宣传的力度不够。一些村民法制观点淡薄，凭义气行事，有些干部不学法、不懂法，遇到问题时不依法行事，只凭经验办事，使矛盾越闹越大。二是少数工作人员存在官僚主义作风。个别基层工作人员群众观念淡薄，素质低下，责任心不强，不关心群众疾苦，行政不作为，对群众疾苦和反映的问题躲、托、推、拉或乱作为；个别工作人员以权谋私，以权压人，脱离群众，对群众缺乏耐心的思想教育，对一些新的政策缺乏广泛宣传，致使群众不理解、不支持。加上落实政策失误和工作方法简单粗暴，处理方法不当，引起群众强烈不满，致使矛盾激化。三是村级财务、政务不公开。村里不公布帐目或公开的不及时，村民不了解财务收支情况，使村民与干部的隔阂越来越深；有的村大事小事都由村干部说了算，村民没有参与监督的途径和渠道，因而导致以权谋私、欺上瞒下等种种问题的出现，引发了群众的不满情绪。四是少数群众缺乏全局和长远观念，法制意识淡薄。这些群众无论大事小情都想找党委和政府讨个说法，存在着
“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的不正确观念。
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