方永恒 张颖
摘 要：发展绿色生态产业是我国产业结构转型的必然趋势，绿色、科学、有效的产业政策对产业结构转型与经济增长具有重要的促进作用。基于政策工具视角，运用内容分析法，从政策工具X维度和影响产业发展因素Y维度出发，对我国国家层面的35份绿色生态产业政策进行量化分析。研究发现：我国绿色生态产业尚处于初步发展阶段，面临着政策工具的使用结构不均、政策工具内部不协调等问题。国家应以均衡使用供给型、环境型、需求型3类政策工具为出发点，优化政策工具的内部结构，充分发挥政策工具的有效性，并注重加强政策工具与影响产业发展要素之间的协同性，为绿色生态产业的发展提供有力保障。
关 键 词：绿色生态产业;政策工具;内容分析法
DOI：10.16315/j.stm.2020.06.006
中图分类号：
F124
文献标志码：
A
Abstract：The development of green ecological industries is an inevitable trend of Chinese industrial structure transformation. Green， scientific and effective industrial policies have an important role in promoting industrial structure transformation and economic growth. Based on the perspective of policy tools， using content analysis， starting from the X dimension of policy tools and the Y dimension of factors influencing industrial development， a quantitative analysis of 35 green ecological industrial policies at the national level in China. The study found that：
Chinese green ecological industry is still in the initial stage of development， facing problems such as uneven use of policy tools and uncoordinated internal policy tools. The state should take the balanced use of supply-type， environment-type， and demand-type policy tools as the starting point， optimize the internal structure of policy tools， give full play to the effectiveness of policy tools， and focus on strengthening the synergy between policy tools and factors affecting industrial development to provide a powerful guarantee for the development of green ecological industries.
Keywords：green ecological industry; policy tools; content analysis
改革开放40年来，中国经济增长取得了举世瞩目的成就。然而，粗放式的经济发展模式也带来了严重的环境污染与资源消耗[1]。因此，我国各级政府都在积极引导和发展绿色生态产业。考虑到新技术发展所带来的不确定性，政府必须在政策上给予产业发展支持，以提高绿色生态产业的市场竞争力。
“十九大”报告指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”[2]。人民的需求已经从拥有美好生活发展成为对优质生态产品和优美生态环境的向往。因此，不能以牺牲生态环境为代价追求经济增长，必须转变经济增长方式，推動经济增长与资源环境负荷脱钩，同时实现经济增长和资源环境可持续性的改善[3]。大力推行循环经济，满足经济发展和环境保护双重要求，是绿色生态产业发展的主要目标。
现阶段学者对绿色生态产业的研究，大多围绕在绿色生态产业发展的重要性和紧迫性[4-5]、如何有效的发展绿色生态产业[6-7]、绿色生态产业发展的竞争力及影响因素分析[8]、生态环境和产业系统之间的关系[9]、以及绿色生态产业对欠发达地区经济发展的重要作用[10-11]等领域。相对于绿色生态产业的政策分析，还有待进一步研究。产业政策的主要任务是通过产业发展和提高经济效益来促进经济增长。在绿色发展理念的背景下，仍以经济增长为核心的政策措施显然已经不能满足社会发展要求。所以，对于正处在成长期的绿色生态产业而言，制定能有效降低资源环境代价、大幅提高经济绿色化程度及形成新产业经济增长点的政策是重要且迫切的。
综上所述，本文选取了我国国家层面的35份绿色生态产业政策作为分析样本，基于政策工具视角，结合内容分析法，对我国国家层面的绿色生态产业政策进行更加全面系统的分析研究，归纳绿色生态产业政策存在的问题，并提出相应改善措施。以实现我国绿色生态产业的政策创新，推动我国绿色生态产业经济的快速可持续发展。
1 基于政策工具视角的绿色生态产业政策分析框架
政策工具分析是以政策的结构性为基本理论基础，认为政策是可以通过一系列基本的单元工具的合理选择而构建起来的，并认为政策工具反映了决策者的公共政策价值和观念[12]。政府作为政策制定的主体应统筹好时间层面和空间层面上的关系，合理运用绿色生态产业政策工具形成政策合力、达成政策效应[13]。
1.1 政策选择及研究方法
通过对我国中央政府及相关部委网站公开的有关绿色生态产业的文件资料进行搜索，共收集到与绿色生态产业有关的政策文本57份。为了进一步提高研究的针对性，对所选文本按照以下标准进行进一步筛选：发文时间2000—2020年;发文主体为中央政府及相关部委;政策类型主要包括通知、意见、决定、规划等体现政府政策的文件，不包含工作报告、讲话等文件。最终梳理出国家层面的涉及绿色生态产业的政策文本35份，如表1所示。
在政策工具理论的基础上，采用内容分析法，以定量方式对绿色生态产业政策进行政策文本分析：首先，建立基本政策工具分类维度;其次，结合影响绿色生态产业发展因素构建二维分析框架;再次，对所选的文本进行编码归类;最后，通过数据分析得出研究结论并提出相应的政策建议。
1.2 二维政策分析及框架构建
公共政策理论认为，政策主体在制定和执行政策时，必须依据政策间的客观关系将它们有机结合起来，以形成政策合力，在功能上实现互补，发挥理想的政策效应[14]。结合政策工具分析理论与影响产业发展要素[15]，建立绿色生态产业政策二维分析框架，供给型、需求型、环境型3种政策工具构成了绿色生态产业政策二维分析框架的X轴，3种政策工具类型中又分别涵盖了与其对应的具体政策工具类型。Y 轴为影响产业发展的主要因素：政策规制、创新、技术和产业链条的稳定性。
1.2.1 X维度：政策工具分类维度
借鉴Rorhwell等[16]提出的3分类政策工具研究成果，将政策工具划分为供给型、需求型、环境型3种类型，如图1所示。借助3分类政策工具理论，能够有效地将庞大而复杂的公共政策体系进行降维处理;同时，又能够使政策分析过程保留目标的导向[17]。其中：供给型政策工具的作用体现在政府通过资金、人才、基础设施建设、信息、公共服务等措施，加大对绿色生态产业的相关要素供给，从而推动绿色生态产业的可持续发展;需求型政策工具则是在政府对绿色生态产业进行培育、服务外包等方式，充分利用市场源，不断增强经济社会发展的能源资源保障能力，从而拉动产业的创新和新产品的研发;环境型政策工具的作用为政府通过目标规划、金融支持、税收优惠、法规管理等政策给绿色生态产业的发展营造积极有利的政策环境。供给型和需求型的政策工具对绿色生态产业的发展具有直接的推动和拉动作用，环境型政策工具为间接的影响作用，在3种
政策工具的共同作用下，政策才能产生最佳效果[18]。
1.2.2 Y维度：产业发展要素维度
政策工具的分类较多集中在区分公共政策手段和方法，公共政策的目的并不能直接的体现出来，更不能全面的描述绿色生态产业政策的所有特征，必须考虑绿色生态产业自身发展的要素特征。产业发展是内外因素共同作用下的一种战略性趋势选择。文章选取影响产业发展的4个要素：政策扶持、创新、技术和产业链条的稳定性，作为绿色生态产业政策二维分析框架的Y维度。
1.3 二维分析框架构建
通过对政策工具和绿色生态产业发展要素的理论梳理，最终形成了基于政策工具的绿色生态产业政策分析框架，如图2所示。
2 基于政策工具的绿色生态产业政策内容分析
在二维分析框架构建的基础上，对政策文本进行编码分析，得出X维度和Y维度的政策工具占比情况。对政策工具占比进一步剖析得出：供给型政策工具的精准化使用、环境型政策工具的内部结构协调、需求型政策工具的使用比有待加强是政府下一阶段制定绿色生态产业政策时需要深度优化的部分。
2.1 政策文本编码
对35份政策文本进行梳理，以单份政策文本的相关政策条款作为内容分析单元。首先，根据“政策编号-具体章节”进行编码（具体编码形式为：政策文本编号-一级条款序列号-二级条款序列号，对于只有一级条款的，二级条款空之），共有132个分析单元;其次，根据绿色生态产业政策分析框架，对政策文本分别进行归类;最后，形成绿色生态产业政策文本内容分析单元编码表，如表2所示。
2.2 X维度分析
根据X维度分类要求，对已编码的政策文本单元进行总结归类得出结果，如表3所示。整体分析：统筹了供给型、环境型和需求型3种基本政策工具的使用，全面促进和推动了对绿色生态产业的发展。依据政策条款统计，环境型政策工具在整個政策工具的占比为53%，供给型政策工具为35.6%，需求型政策工具为11.4%，占比最小。这表明3种政策工具在使用比例上呈现出明显的差异化，在一定程度上说明政府在制定绿色生态产业政策时更加偏向于环境型政策工具，缺乏对需求型政策工具的使用。
2.2.1 环境型政策工具使用过溢
在环境型政策工具中，目标规划的占比为47.1%，法规管制为27.1%，金融支持为14.3%，税收优惠为5.7%，策略性措施为5.7%，如图3所示。分析发现：目标规划的高频率使用主要是因为我国绿色生态产业还处于成长期，未来的发展方向还处于不断的探索和实践中，所以积极加强宏观政策引导是至关重要的。法规管制的占比为27.1%，虽然措施较多，但仍存在真空地带，比如存在产业发展过程中技术的合理合法使用、产业创新的后续工作该如何进行等问题。金融支持的占比较低，为143%，作为绿色生态产业发展工作的基础保障，应该给予更多的支持和重视。税收优惠和策略性措施占比最少，均为5.7%。税收优惠政策缺乏明确的操作细则，策略性措施也没有在产业发展过程中起到有效的激励作用。在绿色生态产业发展的过程中，目标政策的数量在不断提升，但是在制定目标政策的同时，也应该在金融、税收、法规等方面给予一定的支持和鼓励，为产业创新奠定坚实的基础，以促进绿色生态产业链的稳定发展。
2.2.2 供给型政策工具结构不均
供给型政策工具在政策文本中总量占比适中，表明了政府推动绿色生态产业发展的的信心和毅力，然而内部政策工具的使用存在不均衡性。供给型政策工具中的公共服务的占比为31.9%，科技信息支持的占比为27.7%，资金投入的占比为170%，基础设施建设的占比为14.9%，人才培养的占比为8.5%，如图3所示。表明了国家在绿色生态产业的发展过程中，对于公共服务和科技信息支持的投入度较高，比如：建立数据中心、建设公共服务平台及相应的配套设施;而对于资金投入、人才培养和基础建设的关注度不高。资金投入和基础设施建设的占比为17.0%和14.9%，这两种政策工具使用力度有待进一步提升。人才培养政策工具运用力度严重不足，仅占8.5%，可见面对我国绿色生态产业发展的迫切需求，政府尚未建立起完善的人才培养机制和制定出高精尖技術人才引进方案，因此，在提高社会各组织发展绿色生态产业积极性方面存在一定难度。我国绿色生态产业的发展相对于西方国家起步较晚，结合当前全球环境现状与未来经济发展方向，加大资金投入、制定人才培养及引进计划、加强基础设施建设尤为重要。
2.2.3 需求型政策工具使用缺失
需求型政策工具在一定程度上扩大并稳固了绿色生态产业的市场，拓宽了产业发展的渠道，确保了绿色生态产业发展的持续性。但是，在绿色生态产业政策工具中，需求型政策工具缺失严重，占比仅为11.4%，如表3所示。因此，加强需求型政策工具的补充和完善是未来绿色生态产业政策优化调整的重中之重。同时，现有的绿色生态产业政策的制定较多倾向于需求型政策工具中的国际交流方面，政府采购和服务外包政策严重缺乏。其中，国际交流占比93.3%、政府采购为6.7%、服务外包为0%。虽然国际交流有助于吸引外资和开拓国际市场，但是政府采购和服务外包是促进绿色生态产业发展的强有力手段，二者占比率的降低，削弱了绿色生态产业政策整体的促进作用，不利于绿色生态产业的健康发展。同时，需求型政策工具使用的缺失也突显了其关键性，为后期绿色生态产业政策的制定提供针对性的调整方向。
2.3 Y维度分析
基于X维度的分析，加入Y维度衡量指标，从技术、政策扶持、产业创新、产业链条稳定性4个维度出发，分析35份政策样本，得到政策二维分析结果，如图4所示。
由图4可知，在Y维度中，政策工具的使用涉及影响产业发展因素的各个环节。有关于政策扶持的政策工具66条，占政策工具整体的50%;与产业创新相关的政策工具为35条，占比26.5%;与技术相关的政策工具为16条，占比12.1%;与产业链条稳定性相关的政策工具为15条，占比11.4%。由此可见，应用在政策扶持的政策工具最多，其次是产业创新，有关技术和产业链条稳定性的政策工具使用最少。表明到目前为止政府对绿色生态产业政策的制定，更多的致力于政策扶持，这与我国的基本国情是相符的，我国绿色生态产业正处于初步发展阶段，政策扶持有助于为我国绿色生态产业加强政策和信息引导，明确产业发展的战略规划和战略目标，为产业的快速和高质量发展提供政策保障。由于我国绿色生态产业处于成长期，产业创新在于全力解决产业发展中的关键性问题，突破产业管理和产业创新环境之间的壁垒，根据产业发展的现实需求有效调整产业政策。但是也反映出了我国现有绿色生态产业政策中存在的问题，技术和产业链条稳定性的占比处于明显弱势。技术作为产业发展的核心内容，对产业的发展有着至关重要的促进作用，产业链条稳定性对绿色经济发展起着重要的作用，而循环经济作为绿色经济的主要发展形式，产业链条的形成与稳定有助于提高企业竞争力，增加企业收益。
针对我国政府目前出台的绿色生态产业相关政策来看，虽然政策工具的涉及范围较广，但是内容结构比较分散。公共服务（11.4%）、目标规划（25%）、法规管制（14.4%）3种政策工具占比最高，政府采购（0.9%）、服务外包（0%）占比最低，如表4所示。我国绿色生态产业处于初步发展阶段，资金投入、人才培养、基础设施建设、税收优惠政策是刚性需求，但目前四者的总占比仅为171%，明显偏少。从政策的结构看，主要涉及到目标规划（25%）和法规管制（14.4%），然而在策略性措施和科技信息支持方面的政策信息很少（共占比12.8%）。由此得出，现阶段我国绿色生态产业政策需要解决的问题有两点：一是加快绿色生态产业发展速度，要求政府提高技术和基础设施建设投入比例，加大税收优惠和金融支持力度：二是提高绿色生态产业的稳定性，促进产业创新和升级，拓宽高技术人才的培养深度，并注重对产业核心技术的开发与掌握。
3 研究结论
基于国家绿色生态产业发展现状与政策落实情况，系统剖析政策样本在政策工具维度、产业发展影响因素维度的分配统计，得出以下主要结论：
1）政策工具结构不均衡。数据分析表明：环境型政策工具占比最高，为53%;供给型政策工具占比适中，为35.6%;需求型政策工具占比最少，为11.4%。环境型政策工具的高频率使用体现了政府为绿色生态产业提供了良好的发展环境和创造积极的成长环境。目前，国家绿色生态产业发展尚处于起步阶段，在绿色生态产业全球化迅速扩张的背景下，我国亟需重视对绿色生态产业政策的制定，以促进资源的有效利用与经济可持续发展的目标。因此，在环境型政策工具内部，目标规划的占比高达环境型政策工具的47%以上。然而，相较于环境型政策工具的使用，政府应该重视与需求型政策工具的均衡占比。同时，提高政府采购和服务外包政策工具的使用有利于稳定开拓绿色生态产业市场，对生态产业市场的准入率有促进作用，能够吸引更多的企业和机构加入生态产业，从而推动生态产业链的形成。
2）政策工具的有效性没有得到充分体现。在供给型政策工具中，对人才培养、资金投入、基础设施建设等行之有效的政策工具运用较少。资金投入是基础建设和人才培养的基础，资金投入政策工具有效性不显著这一现象表明，我国绿色生态产业相关科研机构与生产企业在提高设备技术、促进人才培养方面尚未发挥显著效果。环境型政策工具在税收优惠和策略性措施方面的政策工具使用不足。目前有关环保产业的税收优惠政策主要针对污染高、耗能重的产业，部分工业废弃物、危险废弃物、再生资源回收拆解企业不再享受增值税优惠政策[19]。在绿色发展的背景下，策略性措施政策工具在鼓励新企业进入生态产业市场和大力发展现有的绿色企业方面没有充分发挥作用，在一定程度上抑制了绿色生态产业的发展规模和成长速度。
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[编辑：费 婷]
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