朱成燕 徐晓林 张韦
摘 要：
通过设置综合审批机构、业务重组、流程再造、数据共享、一站式服务来实现“互联网+行政审批”是各地在新时代推进行政审批体制改革的普遍经验，并取得了实质性的进展。该项改革有助于提高审批效率，激发市场活力，改善城市营商环境。但从武汉市改革的实践来看，仍然存在审批权责不明确、“信息孤岛”、一体化政务平台设计和使用困难、审批信息存在安全隐患等问题，在一定程度上制约了改革效果。而整体治理理论所要解决的问题，包括其治理理念、治理手段、治理目标与我国行政审批改革所要解决的问题以及改革理念、改革手段、改革目标相契合，可以为深入推进改革，建设数字政府，优化城市政务服务提供经验和路径参考。
关键词：
行政审批改革;整体性治理;地方实践;路径优化
中图分类号：
D601 文献标识码：
A DOI：
10.3963/j.issn.1671|6477.2020.02.007
党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权和政府职能转变工作，以减少政府管控，释放社会活力。行政审批制度改革正是释放市场活力和社会创造力，推动政府转变职能、优化服务的突破口，也是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。在此背景下，武汉市紧紧围绕“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求，运用“互联网+政务服务”思维，展开了审批服务模式创新的探索。自2016年3月起，武汉在市、区、街道三级推进“马上办、网上办、一次办”改革（亦称为“三办”改革）试点，拟打造一体化的政务服务模式，是贯彻党中央、国务院重要指示精神的具体实践，是深化行政审批制度改革、提升政府治理能力、优化营商环境、便民利民惠民的创新举措，并作为地方改革的典型案例为深入推进审批服务便民化改革积累了重要的经验。2019年，武汉市又提出深化政务服务“马上办、网上办、就近办、一次办”（“四办”）改革方案[1]，对标北京、上海、广州等一线城市的做法，以企业和群众办事更快、更好、更方便为导向，统筹推进审批制度改革和“数字政府”建设，全力提升城市政务服务环境和营商环境。
一、武汉行政审批改革的路径分析
十八大后，武汉市的行政审批改革以方便市民和企业办事为导向，以提升政务服务效率和质量为着力点，以“互联网+”为手段，推进审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，同时为武汉市营造良好的政务服务环境和营商环境。从改革路径来看，这一阶段的改革首先是按照审批服务事项编制事项清单。“将需要企业和群众‘跑腿的行政权力和政务服务事项，分类编制事项清单，并按照‘一事项一标准、一子项一编码、一流程一规范的要求，对审批事项逐项编制标准化办事指南和一次性告知书，制作成宣传手册向办事人公开，并在政务服务网站向社会公开。”[2]其次是推进审批服务线上“一网通办”，线下“一窗受理”，努力提高办事效率和群众满意度。以前，群众办一件事要跑好多个部门，“三办”和“四辦”改革则以“为人民群众办好一件事”为标准，推进机构和业务重组、流程再造、一站式服务供给和数据库建设，实现“进一个门、跑一个窗、上一个网”办理所有审批服务事项。
（一）机构重组
为了实现审批服务“深度提速”，武汉市将改革的突破口放在集成机构“减窗口”上。首先，所有市级审批部门均设立行政审批处，审批部门将审批职责、审批事项、审批环节集中到行政审批处，并实现行政审批处、审批人员“两个入驻”。其他职能部门负责事中事后监管和提供服务，从而将部门的审批和监管职能剥离开来，形成部门之间相互制约相互协调的运行机制。从目前的改革实践来看，武汉市直部门承担审批的处室已由121个精简为28个。同时，武汉市各个区均成立行政审批局，以区政府调整规范后公布的本级权力事项目录为基础，将区各行政主管部门承担的全部行政许可类事项统一划转至行政审批局，并积极推进审批职责、审批环节的全集中。其中，审批服务由行政审批处（局）负责，并实行“一个机构、一个窗口、一枚印章”管审批，改变了传统审批服务“多口受理”的格局;审批事项办理所需的申请、受理、审查、决定、送达等基本程序环节以及相关审查、现场踏勘、社会听证等程序环节，也统一交由区行政审批局组织实施。
（二）业务重组
为方便企业和群众办事，武汉市的行政审批改革还按照“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的模式设置经济发展类、社会事务类、建设项目类“综合服务窗口”，实行领导带班或值班制，负责业务咨询、引导、帮办和预受理服务。综合服务窗口的设立，缩短了群众排队等候时长，减轻了窗口的办件压力，更重要的是让群众少跑路，马上办，一次办。2019年武汉市推进“四办”改革之后，为强化政务服务管理，推进窗口服务提效增效，武汉市各区还创新了窗口的审批便民服务举措，建立政务服务“超市”，推行“5+2”延时服务，并提供免费邮递和免费复印等协办服务。例如，武汉市已完成国地税窗口和业务的整合，国地税窗口实现业务通办、统一出件，有效解决了窗口业务量不均衡、办税重复排队和多个窗口办理等问题，让纳税人进一家门、取一个号、到一个窗、办所有事。在不动产登记业务上，也完成了房产、不动产、银行、地税等窗口在新建商品房登记、离婚分割登记、赠予登记等不动产登记业务的整合，设置“不动产登记一站式窗口”。市民只需取一个号，提交相关材料， 便可办完所有流程，缴完税费之后
7个工作日内便可取证，或选择免费邮寄服务。所有的资料都在后台流转，办件流程也在后台完成。
（三）流程再造
流程再造也是武汉市行政审批改革的关键环节，是有效解决过去审批主体多、时限长、程序复杂等弊病的有效方法。武汉市的“三办”改革通过集成流程“简环节”改变了原来按主管部门内部流程划分事项的做法，重新按照“一个流程解决一件事”的标准，对于在一个部门办理一件事情但涉及多个环节的，推进部门内部办事环节的优化整合;对于在多个部门办理一件事情并涉及多个环节的，推进各级各部门协同联动，采取“多评合一”、“多审合一”、“多图联审”、“联合踏勘”、“联合验收”等来精简流程、加快流转。在审批时间较长的产业项目和建设项目上，重新编制了审批流程图，试行并联审批、容缺审批，打破了以往审批流程中互为前置的顽疾，最大程度地缩短了审批时限。“四办”改革中，各区还协调将与工程建设项目有关联的水、电、气、通信、邮政等公共服务事项纳入到实体政务服务大厅办理，优化新建企业在用水、用电、用气报装中的审批流程;此外，各区还以审批事项为中心，试行“情景式审批”，对食品、药品零售企业、餐饮企业设立等审批事项进行流程优化，实行“证照联办”，实现了“一窗受理、同步审批、同时发证”。
（四）一站式服务供给
所谓一站式服务，就是指公民只需要一次性地提交必要的信息和服务请求，并在规定时间内获得反馈的新型政务服务方式，是地方政务服务部门为提高服务效率、提升便民服务能力的新路径。相较于过去公民和法人为办理审批服务而奔走于不同层级、不同服务部门，一站式政务服务只需要个人和法人通过综合服务窗口、网上政务服务大厅（湖北省政务服务网）来办理业务，或通过行政审批云呼叫中心、移动客户端政务APP、自助服务大厅获得服务。并且，所有这些渠道都会标明相关服务受理条件、流程、准备材料等，企业和市民只需现场排队叫号、预审，或通过网上大厅、政务APP、微信等综合服务渠道开展网上预审、预约排队叫号，一次性提交所需的材料，便可获得一站式的服务。目前，全省一体化政务服务平台“湖北省政务服务网”已启用并不断升级，部分实现与国家系统、市直部门自建系统数据联通。对于商事登记业务，武汉市各区政务服务中心已建成商事登记大厅，并协调税务涉企登记业务入驻，建成企业开办专区，实现与银行、社保间信息互通共享;并建成项目审批专区，协调发改、规划、建设、消防等部门人员和用水、用电、用气等报装业务集中入驻政务中心，300多个项目审批实现一站式服务。[3]
（五）主题数据库建设
要实现一站式政务服务供给，还需要数据整合和共享。公民和企业法人可以通过政务服务数据共享平台获取申请所需信息，各政府部门可以通过数据交换共享获取受理信息，调用有关人口、法人信息、电子证照、审批事项等等各主题数据库中的相关数据。在前一阶段的“三办”改革中，武汉市为实现审批事项“网上办”，建立了网上综合审批平台，与专业部门的审批平台互联互通，建成了覆盖各区、运行高效的审批服务体系。同时，区行政审批局已与市、区各行政主管部门在接件信息、审批信息和监管信息方面做到了数据联通、资源共享。审批事项“网上办”有助于加强审批相关信息的搜集、储存、管理、分析，逐步构建市、区统一的行政审批“大数据库”。在此基础上，武汉市还通过新一轮的机构改革成立市政务服务和大数据管理局，组织实施大数据战略，推进跨区域、跨部门、跨层级政务服务系统互联互通、无缝对接、数据互联共享，以此来减少企业、市民办事所需提供的证明材料，简化办事流程，提高办事效率。截至2019年底，武汉市已建成自然人、法人、宏观经济、自然资源和空间地理、社会信用、电子证照等主题数据库，以提高政务服务的效率和能力，未来还将进一步增加各类主题数据的入库率，提高政府的数字化治理能力，同时打造更加高效便捷的线上政务服务体系。[4]
二、武汉行政审批改革的成效与困境
为落实提升政府治理能力、优化营商环境、便民利民惠民的改革目标，市、区各相关部门始终坚持以人民为中心，通过对审批权责、机构、业务、流程、信息、服务等方面的集中與整合，武汉市在行政审批改革尤其是重点领域改革中已取得了阶段性成果，让企业和群众少跑腿，真正让群众获得实实在在的便捷和实惠。
首先，在打造高效便捷的政务服务，优化营商环境方面，大力开展简政放权，全力布局政务服务“一张网”;企业开办试水全环节网上办，不断压缩新设企业开办时限，并为企业提供“保姆式”帮办代办服务，各区设帮办代办专员定期进驻产业园区，为企业无偿提供集招商、咨询、服务、审批于一体的综合性服务;统筹“证照分离”和多证合一，不断降低企业制度性交易成本，便利企业市场准入，使企业最快达到预定可生产经营状态;不断优化行政审批流程，推进工程项目报建提速，对于重大产业和基础设施项目，编制“绿色通道”，实行容缺审批，提高项目审批速度;推进情景式审批，实现“最多跑一次”。通过共享电子证照库、上门联合踏勘查验等举措，围绕开办餐馆、书店、药店、便利店、二手房买卖等应用场景，减材料、减环节、减时限，实施“套餐办”，现在市民只需进一次门、来一个窗口、提交一套材料就可以拿到全套证件。
以武汉市经济技术开发区为例，目前已实现全区7个街道、83个社区“一张网”全覆盖，并建有智慧实体大厅。全区1073项行政许可、行政确认、行政备案、公共服务和其他事项分别入驻到区、街、社区（村队）三级政务大厅，实现马上办62.54%、网上办98.33%、就近办83.31%、一次办100%。2019年在“武汉新开企业一网办”微信小程序和湖北省政务服务网试点企业开办全环节网上办，将社保、税务、刻章、银行开办等流程同时纳入“网上办”，企业开办时限由7.5个工作日压缩至2个工作日（其中工商、社保登记1天，税务、刻章各0.5天），全程不见面网上设立登记占新办企业设立登记的70%以上。通过“市信用信息平台”和“信用湖北（信用武汉）”将相关审批信息及时给行业主管部门。在工程项目审批方面，采用区域评估、多审合一、多评合一、多验合一等方式，实现工业建设项目50个工作日、工程建设项目90个工作日内取得施工许可证，比国办规定的120个工作日提速四分之一。
其次，在便民利民惠民方面，武汉市针对改革前期行政审批服务普遍存在的群众办事不便捷、不高效的问题，以群众需求为导向，锐意改革，通过“马上办”、“网上办”、“一次办”、“就近办”等一系列改革措施，全方位提升企业和群众的办事体验感和获得感。例如，编制了“三办”、“四办”事项清单和办事指南，通过湖北省政务服务网，以及市、区政府门户网站、业务手册、宣传栏等形式对外公开，办事群众可以快速了解所需材料及办事流程，减少跑腿的次数和时间;将审批人员、审批事项、审批职责、审批环节“全集中”，实现一个部门管审批，同时设立“综合窗口”，实现“一窗受理”服务，一系列举措让群众办事真正做到“即来即办、立等可取”;此外，各区依托网上政务服务大厅开通行政审批“云呼叫”服务，办事群众在家便可提前咨询办事流程，通过手机、电脑上传材料，云端取号，叫到号再前往办事窗口，节省时间精力，真正做到让数据替群众跑路。群众还可以通过政务微信平台咨询、预约、取号、拍照、预审，为广大群众办事带来了更大的便利。为解决政务服务窗口工作时间与上班族工作时间高度重合，群众办事不便的难题，武汉市还推行延时、错时服务，以及24小时自助政务服务，让市民随到随办，并根据市民意愿，实施证照邮寄服务，极大地方便了群众办事。随着武汉市“四办”改革的持续推进，未来还将进一步把面向个人的更多审批服务事项下放至街乡，实现社保、公积金、不动产等高频事项就近办。
再次，在提升政府能力方面，武汉市的行政审批改革不仅提高了政府的服务效率，还推动了透明政府、回应性政府建设，提高了政府的服务质量。武汉市各级政府通过政府官方网站、手机政务APP、办事指南、一次性告知书等线上线下各种渠道发布办事指南、办事流程、办事进度等政务信息，不仅方便办事群众准备材料，减少来回跑腿次数，还提高了政务信息的透明度。与此同时，为推进以方便企业和群众办事为导向的行政审批改革，武汉市各级政务服务中心还依托政务服务网站、政务APP、政务大厅投诉箱、云呼叫中心等渠道，积极回应企业和群众的诉求，建立“民呼我应”机制，做到来电来访（留言）必接、来信（留言）必阅、阅接必果，提高了政府的回应性。同时这项改革也推动了地方政府政务服务态度的改善，较好地解决了群众办事“脸难看”的问题。根据我们在武汉市民之家和各区政务服务中心的调研，各级政务服务中心为增强法人和群众办事的体验感，还定期开展思想政治、业务技能方面的培训，评选优秀窗口负责人和“服务明星”等，鼓励窗口工作人员在本职岗位上“创先争优”，并建立弹性工作制、首问负责制、预约服务制等服务制度，提升政务服务水平和服务质量。
从短期来看，前期的行政审批改革通过机构重组、业务重组、流程再造等方式减环节、压时限，提高了企业投资审批、商事登记和其他便民服务的效率，降低了企业和市民的办事成本，同时改善了武汉市的营商环境;从长远来看，武汉市的行政审批改革以方便企业和群众办事为导向，同时也推动了行政机构改革，倒逼行政主管部门简政放权，同时履行好监管和服务职能，有助于推动政府职能转变和治理能力提升，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。但通过考察武汉市及其代表性功能区的改革实践，我们发现，要深入推进武汉市行政审批改革还存在以下问题：
第一，审批的权责不明确。2015年6月，武汉市经济开发区成立行政审批局，划转了22个部门的268项审批事项，实行“一枚印章管审批”。[5]2018年5月，中共中央、国务院发布《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，并提出要“深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行‘一枚印章管审批。”2019年开始，全国许多地方都将组建行政审批局列入了机构改革的重要内容。从武汉市的改革经验来看，审批事项向行政审批局集中的改革确实有力地提高了审批效率，有助于激发市场主体的活力，但现行的法律尚未明确规定行政审批局的权力和责任。成立行政审批局只是将相关审批事项从原来的职能部门剥离出来，但审批事项的法律主体责任和监管责任依然在原职能部门，由此引发审批权力和责任不协调的问题。
第二，部门间的“信息孤岛”尚未完全打通。在改革之前，部分职能部门建立了自己的业务审批系統，部分职能部门使用上级部门统一建设的审批专网，这些不同部门、不同层级的业务系统结构不一，标准不一，难以整合。各部门审批专网也难以打通，审批信息难以实现共享。因此，目前一站式审批服务也只能实现前台服务的集中，很难实现后台系统的整合。行政审批局在办理业务时仍然存在多套系统、多个流程、多次录入、重复提交相同材料的问题，且各部门的工作人员也没有责任和义务来增进部门间的协作。例如，在向公民提供公共服务时，如果有些部门不同意数据共享的建议，审批局的工作人员不得不游说、恳求其他部门的配合，从而影响了行政审批效率的提升。
第三，一张政务网的设计和使用困难。目前，湖北省“一张网”虽然已经从1.0系统不断升级为3.0系统，但接入“一张网”的每个部门都采用不同的标准和形式记录着个人或法人的基本信息，数据转换软件必须得掌握数据转换的规则，将用户提供的单一形式的数据转换为各部门审批所需要的标准化数据。为了避免数据错误的风险，必须详细列出一套各级、各部门都认可的数据标准。这样，各部门已有的业务系统将被改造，产生新的字段和新的数据，旧的数据或记录将被删除，并被重新加载到统一的审批平台上，从而方便用户和行政审批服务人员通过单点登录的方式进入，从平台中调用各部门所需要的审批数据。
第四，审批信息存在安全隐患。由于政务服务数据涉及企业和个人的隐私信息，因而具有敏感性。在数据集中和交换共享使用过程中的信息安全问题便显得尤为重要。尤其是对涉及国家安全、商业机密和个人隐私的数据要予以重点保护，防止数据泄露。目前通过匿名化、数据加密等方式解决数据隐私问题的传统机制基于特定的攻击假设，属于对隐私的被动保护，难以有效抵御各种新型的网络攻击。且随着网络信息技术的成熟，更高级的数据分析技术能更好地揭示并展现数据的关联性，进而挑战传统的数据隐私保护机制。因此，我们在推动政务服务一体化的过程中急需建立数据分类保护机制，从而在集中、共享、使用过程中保证国家、企业和公民信息的安全和隐私性。
三、整体性治理的理论契合性
2016年来，武汉市大力推进“互联网+”行政审批改革，在探索破解部门“碎片化”问题，构建一体化公共服务方面进行了有益尝试。其改革理念、改革思路、改革方法等与“整体性治理”的理念、思路、方法不谋而合。首先，整体性治理是指以公民需求而非部门功能为中心，以跨边界的整合与协作为主要方法，以信息技术为依托，解决公共管理中的部门主义和“碎片化”问题，为公民提供无缝隙的整体性服务。[6]整体性治理的关键在于“通过横向和纵向协同来实现预期目标，通过治理层级、政治功能、公私部门整合来统筹资源。”[7]而我国的行政审批改革也是以人民需求为导向，以互联网信息技术为手段，通过对不同审批层级、审批机构、审批流程等进行有机整合，从而为公众提供无缝隙的一体化审批服务。可见，整体性治理理论所要解决的问题，所倡导的理念、所依赖的技术手段、所要达成的目标与我国行政审批改革所要解决的问题，所倡导的理念，所依赖的手段及其所要达成的目标相契合。其次，在整体性政府的构建过程中，“基于委托人和基于需求的重组、只询问一次的信息检索、一站式服务提供、数据仓储、点对点服务再造、敏捷政府过程”[8]是关键环节。而武汉市的行政审批改革恰恰包括基于公民需求的审批机构和业务重组、流程再造、只询问一次的信息检索、一站式服务供给、数据库建设等重要举措，为全国性的行政审批体制改革积累了宝贵的地方经验。
（一）整体性治理与行政审批制度改革要解决的问题相通
整体性治理是在信息技术的迅猛发展、政府机构碎片化以及协同型政府改革的背景下创立和发展起来的，它主张以公民需求为导向的不同治理层级、治理功能、公私部门的整合，在纵向和横向上实现一种以整合与协同为特征的组织形态。而我国“互联网+”行政审批改革正面临部门分割式的组织架构以及由此导致的信息系统碎片化的问题，阻碍一站式的审批服务供给。因此，我们认为，整体治理理论所要解决的问题与我国行政审批制度改革要解决的问题具有共通性。一站式的公共服务供给要求行政体制机制的变革，我们可以运用整体治理思路来指导我国行政审批制度改革的实践，以公民的需求为导向，以互联网信息技术为手段，通过对审批层级、审批职能、审批机构等进行协调与整合，向公民提供无缝隙的公共服务供给。
（二）整体性治理与行政审批改革的理念相契合
整体性治理以满足公民需求为治理理念，“将个体的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织的研究重点转移到‘个体问题的解决上。并提倡以公民需求为中心的整体性服务，通过整合组织机构、业务流程、信息资源等，形成一体化的公共服务供给体系。”[9]而武汉的行政审批制度改革理念也是以“人民”为中心，以方便企业和市民办事为导向，对审批机构和业务进行整合，对审批流程进行优化再造，试图打破不同政府层级之间、部门之间的业务壁垒，以实现跨层级、跨部门的数据共享和审批服务。这也从侧面反映出我国新时代的行政审批改革正在从传统的以职能部门审批的事项为中心，转向以企业和群众的办事体验为中心，使改革不断满足人民群众对高效便捷政务服务的期待。
（三）整体性治理与行政审批改革的手段相一致
整体性治理以信息和网络技术为重要手段，打破传统的科层制组织结构，逐步实现网络环境下的“整体政府”，并为公民提供便捷、高效的“一站式服务”。“网络技术的发展使得政府各部门之间的信息共享成为可能，公众在获取公共服务时不必重复提交相关信息，政府部门之间可以通过内部信息交换，快速便捷地为公众提供服务。”[10]而我国的行政审批改革也借助“互联网+政务服务”的新技术，依托移动互联网、大数据、云计算、人工智能等建立一体化的政务服务平台，有序推动数据跨部门、跨层级的交换共享，打破“信息孤岛”的局面，同时减少办事人所需要重复提交的材料，压缩办件流程和办件时长，从而提高审批效率和审批服务质量。
（四）整体性治理与行政审批制度改革的目标相重叠
整体性治理的目标在于“排除相互拆台与腐蚀的政策环境;更好地利用稀缺资源;通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应;为公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[11]由此可见，整体性治理的终极目标在于为公民提供满足其需要的无缝隙的公共服务。而我国的行政审批改革也是以方便企业和群众办事为导向，通过协调和整合审批权责、审批机构、业务流程、信息系统和服务平台，打通“信息孤岛”，形成一站式审批和一体化的公共服务供给，从而推动政府职能转变，规范行政权力运行，充分发挥市场活力和社会创造力。因此，整体性治理所要实现的目标与我国行政审批改革所要实现的目标有重叠之处，二者都希望通过协调与整合治理主体和治理资源来为公众提供无缝隙的而非碎片化的公共服务。
综上，无论是整体性治理所要解决的问题，还是以人民需求为导向的价值理念，以互联网信息技术为手段的技术支撑，以为公众提供无缝隙的公共服务的目标都与我国行政审批体制改革所要解决的问题，以及改革理念、改革方式、改革目标非常契合。因此，我们认为，要深入推进“互联网+”行政审批改革，整体性治理理论恰好为我们提供了可供参考的分析框架和路径选择。
四、整体治理视角下“互联网+行政审批”的路径优化
按照党中央、国务院于2018年5月出台的《關于深入推进审批服务便民化的指导意见》，深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，实行“一枚印章管审批”、“一站式审批”是我国行政审批体制改革的必然方向。针对目前我国行政审批系统碎片化的问题，整体性治理理论可以在一定程度上为我们提供改革的参考路径和方案。结合党中央、国务院的改革要求，借鉴“整体性治理”理论和实践的有益成分，我们认为，中国的行政审批改革将继续以公共需求为导向，以互联网信息技术为依托，对政府治理层级、机构、业务、流程、权责、平台等进行有机协调与整合，同时保障用户数据的隐私和安全，才能不断从分散走向集中，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙的一站式服务。具体而言，可从以下几个方面着手：
（一）增强政府回应性，打造敏捷政府
整体性治理以公众需求为导向，要求政府能够高效、灵活、准确地回应人民群众的真实需求，并致力于打造敏捷政府。敏捷政府注重公共服务的速度、灵活性和回应性。为此，我们首先需要推进政务服务中心提能增效，进一步缩短政府对公民需求的反应时长，提高行政审批效率。在后期的改革中，主要是推进重点领域改革提速增效，例如持续针对商事登记、工程建设、不动产登记、减税降费和用能报装等重点领域改革创新，在降低企业登记、交易、税收等成本的同时，进一步优化窗口设置，简化审批环节，减少审批材料，最大限度地缩短审批时限;进一步健全帮办代办服务体系，推进投资项目审批早落地、早开工、早建设、早见效;深化行政审批中介服务改革，对标上海、北京、广州等一线城市，清理规范市、区各级行政审批中介服务事项，明确并公开办理时限、工作流程、收费标准等等，淘汰阻碍行政审批提速的中介，同时健全行政审批中介服务的监管机制;进一步简化优化民生事项办理流程和办理手续，为市民和企业提供便捷高效、公平可及的政务服务。
其次，根据老百姓的需求偏好创新审批服务模式，优化本地特色改革服务措施，增强审批服务的灵活性。例如，聚焦群众反映突出的办事难、办事繁、办事慢等问题，以“办好一件事”为导向，围绕更多不同场景，再造审批服务流程，实现关联事项“一表申请、一套材料、一窗办理”。同时，深化专业人员的帮办、代办服务，完善市、区、街道、社区四级帮办代办体系。“对已签约、未开工的重点投资项目，提前介入、跟踪帮办，为企业提供全流程、精准化服务，为基层群众提供上门办、就近办服务。”[12]此外，政府还可进一步创新审批便民服务举措，建立健全政务服务“超市”。
再次，进一步提高政府的回应性，健全“民呼我应”的信息化服务平台。为此，我们需要进一步整合湖北省政务服务网、城市留言板、信访平台、市长热线、企业直通车、政务大厅信访投诉箱等信息平台，健全“民呼我应”机制，打通更多回应渠道，进一步增强政府的回应性。同时努力提高用户办事体验，健全审批服务的反馈机制或满意度评价机制，通过办事群众的现场反馈、在线评价、电子监察、抽样统计等多种方式开展行政审批服务的用户满意度测评，对审批服务效率、服务质量、服务态度等多方面进行综合评定，并作为政府绩效的考核指标，进一步提高政府的回应性。
（二）建立整体性的审批权责体系
整体性治理是围绕政府碎片化问题而倡导治理层级、治理机构、治理功能等有机协调整合的理论。而目前，我国地方行政审批改革的关键节点之一就是权力和责任体系的重新整合，改变原来分散化、部门化的机构设置和权责体系，以及由此导致的服务碎片化和责任推诿。权责体系的整合需要对现有组织架构进行调整。“整体性治理的组织结构，要求以结果和目标进行组织设计，在不减弱专业分工的前提下设计跨部门的统筹机构整合资源，协同工作。”[13]武汉市各区虽然都成立了行政审批局作为集中审批机构，但集中的审批事项不够完整。例如，有的试点地区未考虑事项的关联性和审批链的完整性，将建设工程施工许可事项集中后，作为其许可条件的立项、工程证、施工图设计审查等事项尚未集中到行政审批局，导致企业办事重复提交材料、多头跑的问题。因此，要深化地方行政审批改革，还需要进一步加强审批事项向行政审批处（局）集中，不再将部分审批事项下放至二级单位分散审批。并且，事项的预审、受理、发件、审核等各环节必须全部集中到行政审批处或行政审批局。
在此基础上，调整优化“责权清单”。通过立法明确行政审批局的行政审批权及其与相关职能部门的权力边界，并按照“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则划分行政审批局与各职能部门的审批和监管责任。具体而言，行政审批局负责实施集中的行政审批事项，应对行政审批行为及后果承担相应责任;行政主管部门负责事中事后监管，应承担监管责任，依法开展行政处罚、行政监督等工作。此外，制定并公布市、区、街道三级“权责清单”，同步录入省行政职权和服务事项管理系统，健全动态调整机制。清理以备案、登记、注册、目录、年检、监制、认定、认证、专项计划等形式设置的各类变相审批。
（三）推进一体化服务平台建设
按照整体性治理的目标，政府是一个提供无缝隙公共服务的机构。而无缝隙、一体化的公共服务需要依托网络信息技术，同时也需要各审批部门的协同配合，共同构筑一体化的政务服务平台。基于此，政府应在整合机构、业务、流程的基础上，对政务服务平台进行整合优化，以集中、统一的界面向公众提供优质高效的公共服务。而目前湖北省“一张网”（含一门户、一系统、三平台）功能还不够完善，事项标准编制还未真正实现标准化、规范化，各层级各部门之间的数据尚未真正达到互联互通、实时共享的状态。
要实现一站式服务，从横向层面来看，继续完善湖北省政务服务网（“一张网”）建设。推进“一张网”与公安、税务、交通等部门使用的国家业务系统的深度对接;加快“一张网”与人力资源社会保障、医疗保障、住房公积金管理中心等部门自建业务系统的互联互通;促进“一张网”与在建的工程建设项目审批、不动产登记、商事登记等管理系统的集成融合，尽快形成各部门互联互通，信息共享的线上服务平台;而后，根据业务开展的需要，组织各个共享信息库，如人口库、信用库、法人库、电子证照库等等。其中，在市民和企业的所有办事材料中，需要其他部門共享的大部门都是证照信息。为此，要加快推进电子证照应用共享，建设统一的电子证照库和云平台，提高电子证照库入库率、审批全流程电子证照应用率。要推动电子档案、电子签章在各级各部门之间互认互用，逐步实现“单点登录、全网通办”。
从纵向层面来看，继续加强市、区级政府部门与国家、省级一体化政务服务平台的深度对接与沟通协调。目前，省、市不同层级政府之间的系统无法实时交换和共享数据。为此，各区要加强审批联审平台等垂直信息系统与省政务服务“一张网”的对接，避免“两张皮”。要按照“同一事项、同一标准、同一编码”的要求，梳理行政许可事项及服务事项，统一各级各类审批服务事项网上入口，实现网上政务服务单点登录、多点互联、一窗受理。另外，应从国家层面建立信息共享目录，明确各级系统专网由各级政府负责分级打通，限定打通时限。
（四）强化顶层设计，实现跨部门协同联动
整体性治理理论是围绕公共组织协调与整合问题而形成的一套跨界、跨部门协同的理论体系。[14]因此，在地方行政审批改革中，如何实现跨部门的协调联动也是实现无缝隙、一体化的审批服务的关键所在。而以地方一把手牵头的领导和问责机制是跨部门协同得以较快推进的组织保障，这也是我国“互联网+”行政审批改革的普遍经验。在武汉市的“三办”改革中，原市委书记陈一新作为改革的主要发起者提出了改革的总体构想，并采取了强化问责的方式，推动市、区、街道三级政府和各部门落实改革工作。这种自上而下发动的改革取决于领导者有多大的决心去落实改革，同时也面临因党委领导班子换届而产生人走政息以致改革不可持续的风险。基于此，我们认为，“四办”改革应依托武汉市行政审批制度改革领导小组和市政务服务和大数据管理局持续推进，建立跨部门协作的长效机制，确保改革深入推进和改革责任的落实。各牵头负责的单位要切实履行好牵头责任，针对所牵头任务制定专项工作方案，建立协作机制。也有学者建议：“做强以地方人大、监察体制为核心的横向问责机制，以保证地方政府始终能够坚持以人民为中心的改革理念，提供顺应市民、企业需求的政务服务。”[15]对于省一级或全国性的行政审批改革而言，则需要省级层面或国家层面出台改革工作的指导意见，制定全省或全国的通用的标准，对改革方向、集中事项和信息共享的原则范围等予以明确。
（五）加强对公民信息的隐私保护
最后，整体性治理理论中提出一个有关信息系统整合中的伦理问题，即不同部门信息系统的整合可能涉及对公民个人或法人的隐私侵犯。因此，在以方便市民和企业办事为导向对不同行政主管部门的业务系统进行整合时，需要强化对市民和企业的信息和隐私保护。其中，在技术层面，应对数据资源实行分级分类管理，对敏感数据进行加密处理，使数据即使被盗也无法识别;同时，构建起覆盖物理设施、网络、平台、应用的安全技术防护体系，推动国产品牌自主可控产品在重要领域、关键环节的应用，健全数据库、政务云平台、政务服务网的运行维护规范，全面保障湖北省一体化政务服务平台的安全运行。
在法律制度层面，也应加强对企业和公民的信息的保护，落实国家网络安全相关法律法规，加快建立关键信息基础设施保护制度和网络安全等级保护制度。落实网络和信息安全管理的主体责任，明确相关部门负责人、信息系统运营单位负责人的数据安全责任，建立各方协同配合的信息安全防范、监测、通报、响应和处置机制。加快信息安全领域的立法工作，明确界定政务信息的权属，对数据开放、数据运营、数据使用等是否合法合规进行统一规范，并建立健全数据保护相关制度，保障企业和公民的信息和隐私安全。
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（责任编辑 王婷婷）
Path Optimizing of Local Administrative Examination and ApprovalReform from the Perspective of Holistic Governance：
A Case Study of Wuhan
ZHU Cheng|yan1， XU Xiao|lin1， ZHANG Wei2
（1. College of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， Hubei， China;
2. School of Medicine and Health Management， HuazhongUniversity of Science and Technology， Wuhan 430030， Hubei， China）
Abstract：Establishing comprehensive examination and approval institutions， business restructuring， process re|engineering， data sharing and one|stop service to achieve “the Internet Plus Model of Administrative Examination and Approval” become common regional practices to promote the reform of administrative examination and approval system in the new era， and substantial progress has been made， which contributes to improve the efficiency of examination and approval， stimulate market vitality and better the business environment. However， from the practice of Wuhans reform， there are still some problems， such as unclear distribution of the power and responsibility， information isolated island， difficulty in designing and using integrated government platform， difficulty in ensuring information security and privacy of examination and approval， which restrict the reform effects to a certain extent. The problems to be solved by the theory of holistic governance， including its governance concept， means， objectives should fit in with the problems to be solved in the reform of administrative examination and approval， as well as the reform concept， means and objectives. It is likely that the holistic governance theory can provide experience and guidance for further advancement of the reform.
Key words：administrative approval reform; holistic governance; local practice; path optimization
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