李益模
[摘 要]新居民集聚地基层党组织积极探索构建组织体系联建、带动全域治理，教育管理联做、带动队伍建设，平台阵地联用、带动文明创建，服務群众联心、带动问题化解，作用发挥联评、带动争先创优的“五联五带”新居民集聚地党建模式，通过建强组织堡垒、延伸治理路径、促进文化融合、推动制度赋能等，为新形势下党建引领基层社会治理创新提供可行的路径。
[关键词]新居民集聚地;党建;“五联五带”党建模式
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）03-0034-06
“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”[1]57目前，新居民集聚地是伴随我国城乡基层社会结构变化、生产方式变迁而呈现的一种“新形态”，聚焦新居民这一群体，要让“旁观者”变“参与者”，“异乡人”变“新居民”，“融入者”变“反哺者”，都迫切要求党的基层组织有所为，进而引领基层有效治理，实现治理现代化。我国人员流动广泛，给基层社会治理带来诸多新的挑战，对党建工作的拓展、方式的转换、载体的创新都提出更高的要求。加强新居民集聚地党的建设是新形势下基层党建工作的新课题，是推动基层党建“全领域建强、全领域提升”的重要内容，是推动区域经济高质量发展、加强基层社会治理的重要举措。
一、加强新居民集聚地党建工作的必要性
1.从党的组织体系建设的角度看，加强新居民集聚地党建工作是加强党的全面领导，夯实执政根基，引领区域经济高质量发展的需要。习近平总书记指出：“要建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节。”[2]一方面，加强新居民集聚地党建工作是强化党的领导核心作用，巩固基层政权的固本之举，是推动基层党建“全领域建强、全领域提升”的题中应有之意，是教育管理新居民集聚地的党员贯彻党的路线、方针、政策，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的鼎新之措，能够有效团结带领广大新居民集聚地党员和新居民群体为基层社会治理贡献力量。另一方面，加强新居民集聚地党建工作能够助推区域经济高质量发展。随着社会的不断进步，新居民在地区经济发展中起到的作用越来越明显、扮演的角色越来越重要，新居民日渐成为集聚地区域经济发展的重要用工来源。加强新居民集聚地党建工作，强化党组织凝心聚力作用，能够进一步稳定劳动用工，为经济发展提供用工保障。同时，加强新居民集聚地党建工作，可以将党管人才理念传递给每一个新居民集聚地党组织，强化党组织政治引领、政治吸纳作用，提高新居民集聚地党组织对人才的引进力度，进一步增强新居民推动集聚地区域经济发展的认同感和责任感，发挥新居民创新创业的智慧和力量。
2.从党建引领基层治理的角度看，基层治理过程中，新居民集聚地的党建工作存在“短板”，党组织引领作用还有待加强。习近平总书记指出：“要构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。”[3]从实践看，一方面，部分地区新居民集聚地党组织党建工作的方式简单，未能适应新居民这一特殊群体的需求。在思想意识上，部分新居民集聚地基层党组织存在怕麻烦的心理，认为新居民党员流动性太强、组织关系转接频繁而不愿意接纳他们。在组织设置上，部分新居民集聚地基层党组织认为如果新居民集聚地党员所在的单位建立了党支部，就没有必要再进行属地管理，而是应该由单位党组织管理。另一方面，部分基层党组织抓党建的能力较为薄弱，对新居民集聚地党建工作的重视程度、投入精力还不够，对新居民和新居民党员的教育管理方式不够丰富，党建工作开展缺乏针对性和吸引力。传统的纯粹依托自上而下权力的组织动员方式、“控制管理型”的理念，难以回应新居民群体的多元化诉求。部分基层党组织建设呈现弱化、虚化、边缘化的现象，部分基层党组织政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力没有得到充分发挥，陷入党组织建设的“悬浮化”困境。因此，从这个角度看，加强新居民集聚地党建工作是基层党组织自我完善、自我发展的内在要求。
3.从新居民群体特征属性的角度看，新居民呈现出流动性强、组织化程度低、归属感弱等特征，需要党组织等外部力量加以引领和再组织。流动性强是新居民群体的主要特征，也是新居民集聚地党建工作面临的最大挑战。新居民离乡离家辛劳奔波，其中一些党员也因频繁流动而逐渐脱离组织的直接管理，不参加党组织生活。比如，在工作单位，如果单位没有建立党组织，新居民党员就无法转接组织关系，他们也不愿意亮出党员身份，时间一长就混同于普通群众，基本不参加党组织生活，党员的意识也逐渐淡化。在生活居住地，如果居住地党组织未将他们纳入党组织，新居民党员潜意识中就会自我感觉是“外地人”，和本地人或多或少存在“不融合”的状态，始终无法安心，无法真正“安家”。因此，从这个角度来看，加强新居民集聚地党建工作，一方面，要组织新居民党员参加基层党组织活动，引导新居民党员履行党员义务，管好自己和家人，带头融入集聚地基层社会治理，彰显党员的先进性。另一方面，要架起基层党组织与新居民之间的沟通桥梁，发挥新居民党员了解掌握第一手信息的地缘优势、就地就便协调化解矛盾纠纷的亲缘优势，进一步增强新居民党员和新居民骨干协助配合集聚地党组织排查化解风险隐患、促进社会治理的思想自觉和行动自觉，通过他们“以新带新”“以新管新”，促进社会平安和谐。
二、新居民集聚地开展党建工作的实践
长三角X区，位于浙江省北部，与江苏省交界。据相关部门数据显示，截至2019年底，该区新居民已达34万余人，新居民与户籍人口比达到1∶1.13。全区146个村（社区）中，有43个村（社区）的户籍人口和新居民人口出现“倒挂”（即外来人口超过户籍人口），其中7个村（社区）的新居民集聚人口已经超过1万人。为适应城乡新居民集聚和结构新变化，改善基层社会治理方式，提高基层社会治理能力，长三角X区以“五联五带”新居民集聚地党建为抓手，强化基层党组织对新居民群体的引领作用，加强两者之间的互动与融合，着力推进长三角X区社会治理现代化。
1.组织体系联建，带动全域治理。组织联建不仅有利于在短时间内扩大党组织的“覆盖面”，也为日后开展活动、组织动员群众夯实了基础。一是推进组织覆盖，优化网格治理。按照“应建尽建、全面覆盖”的要求，全面推进非公企业、集贸市场、楼宇商圈、项目工地、个体工商户等生产集聚区，城市老旧小区、农村新社区、城乡接合部等生活集聚区以及重点来源地的组织覆盖。根据区域、机构和村（社区）调整变化，及时优化调整网格设置，并明确网格边界，实行统一编码，实现地理信息数据化。依托全科网格，行政村按照200户左右设置网格，城市社区按500户左右设置网格，建立党小组。对新居民人数1万人以上的倒挂村（社区）制订“一村（社区）一方案”。统筹市区联系机关部门及镇、村干部，“两代表一委员”，“三官三师”（警官、法官、检察官、律师、教师、医师），党建工作指导员，志愿者，群团组织等组建网格服务团队。充分发挥老干部、老党员的作用，每个网格配备一名网格监督员。二是注重纵横交叉，健全管理体系。建立健全镇（街道）新居民党员综合党委（服务中心）、新居民党支部、新居民党员户等组织体系。在镇（街道）新居民人口倒挂村（社区）明确1名支部委员负责抓新居民集聚地基层党组织建设。对来源地属于同一县（市、区）的新居民人口超过500人的村（社区），吸纳该来源地新居民党组织书记或新居民党员兼任该村（社区）党组织平安书记或支部委员。建立健全网格员激励机制，畅通优秀网格员进入村（社区）后备干部、两委班子的渠道，鼓励新居民经过合法途径担任村委会、居委会委员，新居民可被合法推选为居民代表或居民小组长，充实参与村（社区）治理的新居民力量。探索将新居民协管员纳入全科网格队伍，新居民管理服务等工作融入全区现有人口全科网格建设，把新居民党员培养成协管员，把新居民协管员培养成党员。三是夯实物质基础，落实经费保障。建立健全新居民集聚地党组织经费保障体系，对新建的新居民集聚地党组织由区、镇（街道）财政按1∶1比例给予5000元的一次性工作经费补助。新居民集聚地党组织成立后，镇（街道）财政每年按2000元标准给予每个新居民集聚地党组织工作经费补助，每年按1200元标准给予每个新居民集聚地党组织书记岗位补贴。
2.教育管理联做，带动队伍建设。基层党组织在实现对新居民群体的组织覆盖后，若仅仅止于组织覆盖而忽视工作覆盖，党组织的运行就可能出现“空转”甚至“停转”。因此，要深化对新居民党员的教育管理，增强其对党组织的情感价值认同。一是探索“双联共管”，抓实教育管理。加强与新居民党员流出地党组织的沟通联系，建立新居民流入地属地管理、流出地延伸管理、流入地流出地双向联系与共同管理的“双联共管”机制。着力推进新居民党组织的标准化、规范化建设，严格落实“三会一课”、主题党日、民主评议等制度，坚持与本地党员同质化、规范化，不断抓实教育管理。二是坚持“以新管新”，注重创新服务。组建“乡音”调解队、“老乡调解工作室”、“五湖四海”服务队等新居民志愿者服务队，常态化开展志愿服务活动。抓好党建带群建，做好新居民集聚地的群团工作，引导成立各类新居民群团组织，常态化开展各类群团服务活动。借助小区物业、业委会等力量，打造“睦邻驿站”，开展“老乡接待日”“创业就业学堂”“四点半课堂”等活动。三是推动“法润民心”，注重暖心帮扶。开展新居民“党建引领，法润民心”的法治工作，推动律师行业党组织与新居民集聚地党组织结对共建，将新居民党员的党性教育与法治教育有机结合，带动提升新居民群体的法治意识。打造新居民法治、德治教育点，抓好新居民党员子女的教育与引导工作。结合元旦、春节、“七一”、中秋等时间节点，做好针对新居民困难党员、老党员以及新居民困难群众的走访慰问工作，切实帮助生活困难的新居民家庭解决实际问题。
3.平台阵地联用，带动文明创建。党的组织力、影响力、战斗力，必须落实到实际的党建工作和服务行动中，只有立足于新居民所需，不断创新活动内容与方式，组织活动才能有声有色地开展起来，党的声音才能在新居民群体中愈发响亮。长三角X区通过平臺阵地联用，充分利用现有的文化阵地，搭建新居民群体的活动平台，把党的宗旨、理念、价值有机融入各种文化活动中。一是共享平台阵地。例如，长三角X区的H镇，大力实施“1+12+N”新居民流动党员的党建共享阵地建设，计划建设63个党建共享阵地，包括1个镇级党群服务中心，12个村（社区）党群服务中心，党员先锋站、“一盏灯”红色驿站、党员中心户、彩虹驿站等N个服务站点。二是坚持“以文化人”。文化能滋养心灵、涵育德行、引领风尚。定期举办各类文艺演出、运动会等喜闻乐见的活动，丰富新居民的精神文化生活。三是营造良好氛围。开展最美新居民党员、最美新居民与“草根明星”等评比活动，营造全社会尊重、理解、关爱新居民的良好氛围。
4.服务群众联心，带动问题化解。当前，基层党组织要实现从组织“覆盖”到深度“融合”的转变，从党组织“有形覆盖”向“有效覆盖”的转变，关键是要通过服务凝聚人心。一是开展“联新联户”活动。以“就近、就亲、就熟”为原则，将新居民党员纳入党员连片责任区工作体系。每户新居民党员联系5—15户以上的新居民家庭，对新居民党员开展经常性走访宣讲、民情收集等工作，当好政策宣传员、民情信息员、矛盾调解员和工作联络员。二是集中力量下沉走访。结合“365群众工作制”①，运用信息化手段，推动各类“网格红管家”力量下沉到网格，每月下网格走访，推进“网格联心，组团服务”工作，做好新居民人员信息登记、社情民意收集、维稳信息排摸、矛盾纠纷调解、安全生产检查、卫生环境保洁等工作，切实把群众的满意度和问题是否解决作为检验工作成效的标准，确保全年辖区内不发生影响力较大的新居民群体性事件。三是有效回应利益诉求。建立健全“一联三会两公开”的工作机制，党员干部联系走访群众的同时，推动网格议事会、村（社区）民情分析会、镇（街道）“一线党委会”等会议制度切实发挥作用，实现一般问题定期议、紧急问题随时议、重大问题党委议，并在网格内设置“问题墙”“回音壁”，积极回应群众的诉求。
5.作用发挥联评，带动争先创优。当前，对于正处在起步探索阶段的新居民集聚地党建工作来讲，亟须基层党组织以制度规范为其提供政策供给与制度保障。只有加强制度建设，才能保证党建工作的规范性和可持续性。一是亮身份践承诺。长三角X区建立健全新居民党员“双报到、双评议”制度，定期开展新居民党员信息排查工作，引导新居民党员亮明身份并做出承诺，主动到新居民党支部和居住地网格党支部报到，并自觉接受新居民党支部和居住地网格党支部的评议，把评议结果作为党员年度评先评优的重要标准。二是注重政策激励。研究制定年度新居民子女积分制入学自定项目加分标准，将党员双报到情况、走访联系新居民情况、上报群众诉求情况、解决群众矛盾问题情况、参与党员志愿活动情况等纳入加分项目，增强新居民党员亮身份、当先锋的积极性，进而增强他们的荣誉感与归属感。三是助力中心工作。引导新居民党组织、新居民党员积极参与区、镇（街道）的“五水共治”“三改一拆”“小城镇环境综合整治”“生态环境问题大排查大整治”等各项中心工作，带动新居民共建美好新家园。
三、新形势下加强新居民集聚地党建工作的路径
加强新居民集聚地党建工作，既是巩固党的执政地位的必然要求，也是推进区域经济社会和谐发展的重要保障。长三角X区探索形成的“五联五带”新居民集聚地党建模式，致力于破解因新居民群体流动性强带来的了解难、融入难、管理难等问题，为推动基层治理提供了有益的经验与启示。
1.建强堡垒：实现党的组织有效覆盖。基层党组织要根据新居民群体的发展变化，构建覆盖严密、贯通上下、联通左右的组织体系，做到“哪里有党员哪里就有党组织，哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”[4]。一是优化组织设置。新居民党员从业结构的多样性，决定了党组织设置不能单纯固守地域原则，要改变传统的组织设置方式，争取横向到边、纵向到底，组织建设无盲区，组织的设置与新居民党员的流动和经济社会发展同步。在具体执行过程中，对于新居民党建工作的组织覆盖一定要充分考虑新居民群体的特点，不断优化细化党组织设置方式。新居民党员工作单位建有党组织的，应当及时编入工作单位党组织，工作单位没有党组织的，就近就便编入居住地党组织，或“按照地域相邻、行业相近、规模适当、便于管理的原则，成立联合党支部”[5]7，也可编入商会、行业协会等的党组织。二是选优配强“领头雁”。注重将政治过硬、党性强、表率作用发挥好、新居民认可度高的新居民党员骨干培养为党组织书记。建立新居民党员后备人才库，组织开展定期培训、重点培养工作。充分发挥“以新带新、以新管新、以新治新”的作用，重点培养一批新居民工作党员骨干，多管齐下，不断强化新居民自我教育、自我管理、自我服务的氛围。
2.延伸路径：由科层管理转向服务治理。一些基层党组织往往采取的是“横向到边，纵向到底”的行政式推进方式，能够在短时间内提高党组织在新居民集聚地的覆盖率，但这并不意味着党的实际工作和影响力能真正下沉到新居民群体中，如果不能在组织覆盖的基础上有新作为，势必会在一定程度上影响基层党组织发挥作用。因此，在现有组织覆盖的基础上，应深入拓展工作覆盖的方式与路径，即在注重党组织政治功能属性发挥的同时，在新居民集聚地凸显基层党组织的服务功能。基层党组织要树立“领导就是服务”的理念，以组织中的新居民党员为触角，准确感知新居民的需求，以精准的服务供给、灵活多样的服务方式不断强化服务功能，提高服务能力，以服务凝聚人心。随着新居民生活水平不断提高，对教育、医疗、娱乐生活、民主权益等方面的需求越来越高。目前，针对新居民的公共服务产品较为单一，特别是子女入学和就医方面，难以满足新居民的需求，应通过不断完善积分入学、积分房补、积分体检、积分旅游、积分赠书等新居民所需项目，推进基本公共服务均等化，提升新居民的获得感和幸福感。
3.文化融合：构建主体性价值认同机制。基层党组织要不断扩大自身的引领力、凝聚力和战斗力，要把政党自身的文化及价值理念转变为成员个体的自觉认同，构建主体性价值认同是党组织整合和引领新居民群体的关键。这就需要基层党组织立足于新居民群体的差异化属性，打造适应新居民群体的话语表达体系，搭建有效的载体平台，以实现文化融合。一是搭建“充电”平台。针对部分新居民文化素质不高、学历不高、融入较难的情况，基层党组织要积极创造条件，通过集中组织和自主安排相结合的方式，开展素质教育、学历培训、座谈讨论、参观学习等活动，提升新居民的政治素质、文化素质，加速他们融入当地的步伐。二是搭建“凝心”平台。聚焦服务新居民，完善畅通本地居民和新居民感情联谊、活动联办、管理联合等“三联”机制，推动服务新居民“零距离”，定期组织开展新居民子女进社区、乡情教育进社区、文艺展演进社区等活动，让新居民在社区安心生活。三是搭建“护航”平台。聚焦新居民安全这一最重要的内容，突出在交通安全、消防安全、治安安全等薄弱环节，组织开展“文明出行伴我行”、电瓶车专项整治、出租管理联合巡查我参与、“我为社区安全守一夜”等活动，让新居民群体能够认识到安全的重要性，参与安全的护航活动。
4.制度赋能：上下联动谋长远强规范。一是从宏观层面看，要畅通政策渠道。相关部门要着力于全国性的新居民党员管理制度的制定，加强流出地和流入地之间党组织的沟通联系，从新居民党员外出报告，到流入地辦理登记手续，以及各地党组织如何管理新居民党员，新居民党员在流入地如何参加党组织生活、交纳党费、接受流入地党组织的监督等方面作出相应的规定，以规范新居民党员管理工作。二是从中观层面看，要坚持“四同”机制。对新居民党员的教育、管理、监督、服务要与本地党员一样，同为教育管理对象，同样发挥先锋模范作用，同步开展创先争优活动，同等享受组织赋予的权利。三是从微观层面看，要优化完善新居民积分制管理办法。突出正向激励和反向倒逼。积极推荐优秀新居民党员担任其居住地区的各级党代表、人大代表、政协委员，增强其身份认同。大力宣传表彰一批先进新居民党组织和优秀新居民党员，树立新居民党员的优秀典型，以点带面，推动广大新居民争先创优。
四、结语
新居民集聚地党建工作，既要契合党建工作的一般规律，需要“抓覆盖”“强引领”“优服务”，也要突出新居民集聚地这一“特色”属性。对于新居民集聚地经济发展和基层社会治理来说，产业升级和技术创新是核心，党建工作是灵魂和牵引。随着全面从严治党向基层延伸，新居民集聚地党建工作取得了显著成效，但仍然面临着不少亟待破解的问题。立足新发展阶段，新居民集聚地党建工作应致力于组织覆盖的稳存量与扩增量，队伍建设的标准化与专业化，管理体系的有序化与制度化，组织生活的常态化与规范化，整合资源的长效化与集约化，这样才能为新居民集聚地发展插上“红色翅膀”，增添“红色引擎”。
注释：
①“365群众工作制”是X区密切党群干群关系的一项举措。即“三联”：组团联系网格群众、结对联系困难群众、包片联系走访群众;“六步”：按照走访收集、分析研判、分类处置、限时办理、反馈答复、公开公示“六步”流程办理社情民意;“五制”：“村社吹哨、党员报到”“局长流动工作室”“党员联户、双星联评”“部门联村（社区）考评”“积分制管理”五项制度。
参考文献：
[1]党的十九届五中全会《建议》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2020.
[2]习近平.增强推进党的政治建设的自觉性和坚定性[J].思想政治工作研究，2019，（8）：7-9.
[3]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[J].当代党员，2018，（19）：4-11.
[4]李文.把基层党组织建设成坚强战斗堡垒[N].人民日报，2018-07-10（7）.
[5]中国共产党支部工作条例（试行）[M].北京：法律出版社，2018.
责任编辑 攻 克
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