李小娃
摘 要 “职普比例大体相当”一直是我国中职教育政策安排的核心内容之一，为强化中职教育的基础性作用提供了制度保障。在新中国成立初期，其为解决技术技能人才短缺提供了政策保障，当前又为现代职业教育体系建设、普及高中阶段教育提供政策底线，体现了从强制性向规制性的转向，具有明显的全能型政府的行政逻辑特征。当前，初中升学分流、中职学校调整、拓展中职升学途径是贯彻落实该政策的主要方式，其中利益相关者存在的利益冲突也给该政策的落实与推进带来了挑战。在当前发展阶段，推动职普比例大体相当，需要在原有途径上进行改革创新，并以職普比例大体相当的时代内涵重新认识该政策。
关键词 职普比例;政策变迁;利益相关者;政策价值
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）09-0027-06
中等职业教育（以下简称“中职教育”）是我国现代职业教育体系的重要组成部分，具有基础性作用。确保高中阶段职普比例大体相当，维护中职教育的基础性作用，是我国职业教育政策安排的核心内容之一。2020年9月，教育部等九部门联合印发《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（教职成[2020]7号），提出继续坚持强化中职教育的基础性作用，把发展中职教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，继续保持高中阶段教育职普比大体相当。职普比例大体相当的政策安排是国家维护中职教育基础地位的重要举措。就现阶段来看，确保职普比例大体相当，维护中职教育的基础性作用是对中职教育作为教育体系不可或缺的组成部分、人民对职业教育与培训多样化需求的积极回应，是我国职业教育改革和发展政策逻辑的主要内容之一。但是，维护中职教育的基础性作用并非取决于职普比例大体相当。如果过度关注职普比例大体相当的量化要求，忽视其国别差异、时代内涵及社会经济价值，将不利于中职教育基础性作用的发挥，甚至影响中职教育的可持续发展。
一、“职普比例大体相当”的政策演变
职普比例大体相当政策体现为自上而下的强制性制度安排。改革开放以来，职普比例大体相当存续于我国中职教育的恢复、发展及不断壮大的全过程。在不同的历史时期，职普比例大体相当的政策表达呈现出阶段差异性，整体来看可以划分为四个阶段。
（一）第一阶段：适应社会主义经济建设，改变中职教育基础薄弱现状，提出扩大中等职业教育规模比例
1978年4月，邓小平同志在全国教育工作会议的讲话中谈及关于教育事业必须同国民经济发展的要求相适应的问题时，明确提出“应该考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例”。20世纪80年代，基于当时社会经济发展对技术力量的需求与各行各业技术人才供给严重短缺之间的矛盾，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，提出了中等教育结构改革的方针，即“应当实行普通教育与职业、技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举的方针。经过改革要使各类职业（技术）学校的在校学生数在整个高级中等教育中的比重大大增长”[1]。职业教育与普通教育开始进入并举发展时期。在此改革试点基础上，1983年，教育部等四部委联合出台的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》明确提出，力争到一九九○年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当。“职普比例大体相当”的要求在国家职业教育政策安排中正式出现。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，力争在5年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数。该政策标志着职普比例大体相当成为职业教育改革和发展的重要目标之一。
（二）第二阶段：科技是第一生产力，把教育摆在优先发展的战略地位，扩大中等职业教育比例
进入20世纪90年代，我国也进入了把教育摆在优先发展战略地位的时期。积极发展职业教育的政策要求为中职教育改革和发展提供了政策指引。1994年，国务院出台的《〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发[1994]39号）提出，大部分地区以初中后分流为主，大力发展中等职业教育，逐步做到50%～70%的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训中心。到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60%左右;普及高中阶段教育的城市可达到70%。该政策根据高中阶段教育发展的差异，因城施策，提出职普比例大体相当的区域性目标。这一规定提供了职普比例大体相当政策实施的弹性空间。
（三）第三阶段：适应高等教育规模快速扩张，通过确保职普比例大体相当，改变职业教育发展不利处境
20世纪末，在高等教育扩招政策推动下，普通高中升学率进一步扩大，中等职业教育由于上升通道的不畅通，发展相对缓慢[2]。1999至2001年，中职在校生数连续3年出现负增长，分别比上一年减少97.3万、71.2万、68.4万，普通高中在校生数连续3年增加，分别比上一年度增加了111.71万、151.6万、203.7万[3]。2002年，国务院发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）提出，要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当;2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）提出，到2007年，中等职业教育与普通高中教育的比例保持大体相当，在有条件的地方职业教育所占比例应该更高一些;2005年，鉴于职业教育仍然是我国教育事业的薄弱环节，发展不平衡，投入不足，办学条件比较差，办学机制以及人才培养的规模、结构、质量还不能适应经济社会发展需要等问题，国务院出台《关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号），提出到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当。根据《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，2005年，我国中等教育阶段普职比为1∶1.5，至2010年，预期目标达到1∶1.1。职普比例大体相当政策目标反映了职普规模相当的模糊政策表达逐步向职普规模等同精准政策表达转变。
（四）第四阶段：加快建设现代职业教育体系，承担普及高中阶段教育的重要责任，职普比例大体相当成为硬指标
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。从具体指标来看，2009年，高中阶段普职比为1∶1.12，2015年、2020年为1∶1。2011年，教育部出台《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（[教职成（2011）9号]），将中高等职业教育协调发展背景下的中等职业教育定位于高中阶段教育的重要组成部分，重点培养技能型人才，发挥基础性作用。2014年，国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）提出，发挥中等职业教育在发展现代职业教育中的基础性作用，总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当。同年，教育部出台的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出，中等职业教育是职业教育发展的重点，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。职普比例大体相当的政策表达基本保持一致。此后，普及高中阶段教育的政策安排进一步凸显了加强中等职业教育基础地位的重要性。为了实现普及高中阶段教育的目标，中等职业教育必须扮演主角而非配角[4]。2017年，教育部等四部委印发的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》（教基[2017]1号）提出，统筹普通高中和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例，到2020年，普通高中与中等职业教育结构更加合理，招生规模大体相当。2019年，国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）（以下简称《方案》）继续坚持普职比例大体相当的政策安排，提出优化教育结构，把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，保持高中阶段教育职普比大体相当，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育。这标志着我国职业教育进入有章可循的类型化发展阶段。时至今日，职普比例大体相当依然是中等职业教育政策安排的关键逻辑起点，但其相关的政策目标及实施路径需要在现代职业教育体系建设与普及高中阶段教育的双重背景下重新设计。
二、“职普比例大体相当”的当代价值定位
从政策变迁历程来看，职普比例大体相当在政策中的呈现形式并没有发生实质性的改变;但是，其价值定位弱化了补偿为主的强制性特征，开始凸显约束为主的规制性特征，以适应内外部环境中利益相关者的利益均衡。
职普比例大体相当的政策安排目的在于解决中职教育发展基础弱、竞争优势不明显等问题，是以市场失灵和政府失灵为假设。从其产生之日起，这一政策就具有比较明显的补偿性、救济性特征。改革開放之前，我国职业教育体系遭到严重破坏，中职教育在改革开放初期的最显著问题是基础薄弱。中职教育需要从底子薄、规模小的薄弱现状向快速满足国民经济各行各业技术人才需求并形成一定规模的目标转变。为解决这一问题，拓展中职教育的形式，扩大中职教育规模，实现各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当成为政策安排的内容。从政策内容的属性来看，它是计划经济向市场经济转轨进程中，加快发展职业教育而进行的补偿性制度安排。至20世纪末21世纪初，伴随着我国计划经济向市场经济转轨的深入、高等教育扩招政策的落实，中职教育的规模发展虽然确保了职普比例大体相当政策目标的实现，但在国民经济、教育体系中的地位并不高，如一些地方对发展职业教育的重要性缺乏足够的认识，职业教育仍然是我国教育系统的薄弱环节，中职教育发展依然处于相对弱势的地位。在此发展阶段，中职教育发展遵循全能型政府的行政逻辑[5]，稳固中职教育在高中教育体系中的基础性地位。在此背景下，继续坚持职普比例大体相当，是针对当时职业教育发展的现实问题而进行的救济性政策安排，目的在于改变中职教育发展的不利局面，体现为以补偿为主的强制性制度安排。
《规划纲要》出台后，加快发展现代职业教育成为我国职业教育发展的阶段主题。加快现代职业教育体系建设，进一步明确职业教育的身份与地位的政策条件逐步成熟。《方案》提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。至此，中等职业教育与普通高中教育作为高中阶段两种具有同等重要地位的不同教育类型也成为共识。在此阶段，我国中等职业教育更加重视办学条件的改善与质量内涵建设，但是，普教化现象成为中职教育发展面临的现实问题。第一，高中阶段教育的规模体量进一步向普通高中一段倾斜。第二，部分中职学校越来越重视学生升学。这两种现象的过度化都会给中等职业教育乃至我国教育体系的可持续发展带来不利影响。因此，在职业教育类型化发展阶段，继续坚持职普比大体相当的政策安排承担着推动中等职业教育与普通高中教育协调发展，避免“普教化”现象加剧的责任。这一政策定位源于两个重要的现实问题。第一，为高等教育规模向普及化迈进提供稳定生源。当前，普通高中教育阶段学生升学率的逐步提升甚至达至饱和。我国普通高中升学率由1995年的49.9%增至2016年的94.5%[6]。普通高中学生基本进入全额升学时代。在此背景下，我国进一步扩大高等教育毛入学率，一方面可以通过拓展高等教育机构实现，如技师院校转设为高职院校，但这并非常态化举措;另一方面，通过拓宽生源来源渠道，扩大中等职业教育升入高等教育的比例来实现。这需要中职教育承担生源供给责任，通过合理引导中职学生升学来扩大高等教育入学比例。第二，成为普及高中阶段教育的主力军。随着我国政策安排中对普及高中阶段教育要求的提出，“职普比例大体相当”承担起保持高中阶段教育类型多样、推进高中阶段教育普及的责任。逐步推动普及高中阶段教育，“系统设计中职考试招生办法，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育”，为普及高中阶段教育提供了操作思路。从其实质来看，通过“中等职业教育的招生规模与普通高中教育的招生规模比例大体相当”的制度安排，为高中阶段教育普及拓展实施路径。虽然职普比例大体相当的政策表述并没有发生改变，但其强制性制度安排的属性逐步弱化，其约束、规范、引导中高职协调发展的功能逐步体现，具有弱强制性的规制性制度安排的特征。
四、“職普比例大体相当”政策的改革建议
当前，在职业教育类型化发展阶段，职普比例大体相当的政策安排既是维护我国职业教育结构体系安全的重要举措，也是探索现代职业教育体系建设进程中巩固职业教育类型属性的重要举措。
（一）坚持分流与深化初高中教育改革相结合
初中毕业生分流机制是确保中职生源稳定的关键举措。在执行初中毕业生分流中，应根据各地区中等职业教育与普通高中教育资源的供给情况因地制宜地推进，避免过度强调1∶1的比例带来的负面效果。探索丰富初中教育的课程体系。通过职业生涯课程前置，为学生提供职业生涯规划、职业选择知识，避免分流成为“教育分层”，推动分流向“教育分类”转变。推进普通高中和中职学校合作，有条件的地方探索扩大综合高中[10]规模。综合高中提供职业教育与普通高中教育，并适度向职业教育倾斜。
（二）规范中职入学制度，拓展毕业生升学通道
对全日制中等职业教育的入学者，采用统一的入学考试招生形式，实施“文化科目+职业适应性测验”的方式，推动中职学校注册入学改革，在确保生源规模的同时保证生源质量能够满足中等职业教育的培养需要。在分类考试制度安排下，中职升学的比例限制已经实现了突破。当前，中职毕业生升学应将重点置于以专业学院为依托的“中高职贯通”培养方。此外，中职毕业生升本的考试招生制度需要规范直接升本的制度设计，向打通依托高职院校本科专业的“中职-高职-本科”升学通道倾斜。
（三）加快普及高中阶段教育进程，完善相关政策安排
毛入学率是高中阶段教育普及水平的重要衡量指标。在普通高中入学率基本稳定的阶段，高中阶段毛入学率越高，职普比例越高。高中阶段入学率的提高，也意味着职业教育规模的扩大。因此，应逐步扩大高中阶段招生规模，提升高中毛入学率[11]。在此基础上，将中职教育作为毛入学率提高的主渠道。根据教育部办公厅《关于做好2020年中等职业学校招生工作的通知》（教职成厅[2020]1号）要求，把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育的重要途径。在争取应届初中毕业生源的同时，应将高中阶段招生的增量生源重点向往届初中毕业生、城乡劳动者、退役军人、退役运动员、下岗职工及返乡农民工等重点群体倾斜。中等职业学校一方面提供学历教育，另一方面重点提供技术技能培训。
（四）以职业教育与培训并举为指导，改进现有的中职招生规模统计方式
在坚持中职教育基础地位的同时，关于中职教育生源的统计口径问题，也需要从正规教育、非正规教育和非正式教育三个维度加以综合考虑[12]。有研究者曾从国际比较及我国现状视角提出了我国不必再固守“大体相当”的框框，考虑当前通过将重心放在高职，通过“中职+高职”统计范式，继续维持职普比例大体相当[13]。除此之外，职业教育与培训已经成为中等职业教育的两大内容，但是培训人（次）数并没有纳入中职教育规模统计范畴。因此，在坚持传统教育统计手段基础上尝试将培训纳入中等职业教育规模统计，将培训人次进行折算，计入当年的中等职业教育招生数。
参 考 文 献
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Abstract Roughly equivalent about the enrolment proportion of vocational education to general education （REEPVEGE） is the core content of the secondary vocational education policies. It is the institutional guarantee to enhance the fundamental action of secondary vocational education. At the beginning of the founding ceremony of the People"s Republic of China， it is used to solve the problem of skills shortage. And in modern times， it plays an important role in promoting the construction of the modern vocational education system and popularizing senior secondary education. It is transforming from the mandatory policy to the regulatory policy. At present， there are three ways to achieve the REEPVEGE such as diversion of junior secondary education， adjustment of secondary vocational schools and expand ways to enter secondary vocational schools. Among them， the conflicts of interest existing in stakeholders also bring challenges to the implementation and promotion of this policy. In the current development stage， it is necessary to carry out reform and innovation in the original ways to promote the similar employment ratio， and to re-understand the key word of this policy with the connotation of the era that the employment ratio is basically the same.
Key words enrolment proportion of vocational education to general education; institutional changes; stakeholders; policy value
Author Li Xiaowa， research associate of Guangzhou Education Research Institute， Secretary General of Vocational Education Research Center of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， Key Research Base of Education Science in Guangdong Province （Guangzhou 510030）
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