作者简介：陈尧（1987-），男，汉族，陕西西安人，本科，研究方向：中国马克思主义法学。
摘 要：政府介入权主要规定在一些国家的PPP立法和PPP项目标准合同文本中，旨在一定的情况下赋予政府介入和接管PPP项目的权利。对于政府介入权的行使，实践中出现了各种问题和纠纷，恣意介入、侵占式介入、暴力介入等时有发生。合理地构建和规范政府介入权制度既可以保障政府介入权的有效行使，又可以防止权利的滥用。政府介入权是政府监管权、项目中止权、强制接管权和项目终止权，此权利在性质上应是公权。应严格设定政府介入权行使的实体和程序条件，否则极易造成公权的滥用，侵犯社会资本方（项目公司）的私权，动摇社会资本方参与PPP项目的信心，最终损害PPP项目的信誉。政府介入权的行使会产生一定法律效果，对公私双方、融资机构以及其他相关利益方权利和义务产生一定影响。
关键词：PPP项目;政府介入权;经济效益;政府监管
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.054
1 PPP项目中政府介入的利与弊
随着人民生活水平的日益提升，对于美好生活的追求不仅仅局限于物质方面的满足，更加倾向于实现多样化的精神需求。进入新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。PPP是Public—Private—Partnership的缩写，PPP模式主要是指政府与社会资本基于合同式的合作关系，对社会资源进行合理的分配与利用过程。在PPP模式下，政府与私人在达成相关协议的基础上，为社会提供产品和服务，形成“利益共享、共担风险、合作互赢”的合作关系，一方面企业的资本流转在政府的合作下扩大了市场，满足私人企业资本的流转需求，激活市场活力，实现资源的有效配置;另一方面，由于双方存在的合同式关系，政府在进行市场资源分配时，可大量减少政府的财政支出，很大程度上解决政府在资源配置过程中的资金短缺问题，实现双向互赢。然而政府与企业的合作的过程中仍然存在一些不可避免的问题。首先，在目的上，个体或者企业合作的最终目的是实现经济的最大利润，而政府致力于实现社会资源的合理配置，以人的发展为中心，以实现公民的合法权益为目的，注重实现社会效益。其次，我国目前对于PPP模式缺乏合理的认识，众多行业尚未涉足，对于PPP模式处于探索期，并且长期处于理论模糊期。最后，就目前发展现状来看，PPP模式处于初始期，缺乏相关的规范机制和监督机制，对于其发展模式及未来发展态势没有明确的指向，同时，缺乏相应的法律保障体系以及政府企业内部的利益问题、诚信问题等，致使PPP模式不能实现普及化的发展。
2 PPP项目中政府介入权的法律内涵及行使政府介入权的限制
2.1 PPP项目中政府介入权的法律内涵
在某些特殊情况下，例如健康或安全问题，又或是出于要履行法定义务，为了公共产品或服务的持续性，政府部门不得不介入到PPP模式中来获得对项目设施建设的控制权，此为政府介入权。政府机构之所以需要拥有这项权利可能是由于项目之外的事由或者社会资本方违反了PPP项目合同中规定的义务。即使政府在紧急情况下介入PPP项目，行使介入权也不是完全自由的，政府的介入权必须受到PPP合同的约束和限制。不仅社会资本，金融机构也高度重视政府行使介入权力的大小，若认为政府权力过大，则将影响项目的可融资性。PPP合同约定下，当且仅当政府合理认为属于紧急情况有必要介入，并且其或其聘用的第三方机构能更好地替代社会资本继续履行合同，政府才能行使介入权。实施PPP模式旨在吸引社会资本方，提供公共产品或服务，社会资本方取得独占经营特定业务的地位，同时，相应地，社会资本方对PPP项目的建设和运营应独立经营、自负盈亏。因此，在PPP合同届满之前，只有在一些情况下，比如社会资本方无法顺利地运行PPP项目时，政府才应该采取必要的措施来进行纠正。社会资本方在建设或者运营期间，若有施工进度严重落后、工程质量重大瑕疵、经营不善或者其他重大事故发生，政府主管部门可依照合同条约令其改善，如果届满社会资本方仍不改善，或者改善无效时，同时融资机构未实施介入权时，政府主管机关可以依据PPP合同条约中止社会资本方的部分或者全部PPP项目的建设或者运营，该介入权的行使须以合同的明文规定为依据。
当PPP项目的顺利运营遭到危及时，政府部门需要采取有效的手段来应对以此来保护PPP项目的顺利进行和资本个体的合法利益，但是如果不对政府介入权力进行合理的规范与限制，就有出现权力滥用的风险。政府權力的行使在实践运用中总是出现“恣意介入接管”“侵占式介入接管”和“暴力介入接管”等问题。如何正确合理地确定、构建、行使政府的介入权，这对于政府介入权的有效实施和PPP项目的顺利进行有着重要的影响。否则，政府介入权的行使既不能保障社会公共利益，更是对私权的公然侵害，最终动摇的是投资者对PPP项目的信心。
2.2 PPP项目中行使政府介入权的限制
考虑到政府介入行为可能给社会资本、PPP项目带来系列不利影响，例如政府介入时变更了社会资本原有的技术方案，将严重影响项目后期建设和运营等，需要在政府和社会资本之间进行合理分配政府介入引起的权利和责任变化。主要包括下列三种分配方式：第一，如果是由于社会资本违约导致的政府介入，PPP合同通常认定政府介入引发的各类风险，均由社会资本承担;第二，如果PPP合同认定社会资本对项目失败只需承担部分责任，那么将视政府介入行为的程度和影响，由政府和社会资本共同承担风险;第三，如果是非社会资本原因引起的项目失败，政府将对其介入行为负全责。
首先，政府行为在PPP模式中行为的法律规制。PPP项目对于资金需求量、参与主体、项目时间等有具体的要求，这就要求地方政府制定地方PPP政策时应该谨慎按照现有的法律，正确协调各主体之间的关系，形成以《与算法》《政府采购法》等法律法规为框架，以国家部门出台的各种法律文件为补充的具有特色的PPP政策法律法规体系。当PPP政策制定时，除了考虑市场竞争因素，要构建相关的竞争机制及监督机制，对政府行为进行合理、规范的监督，避免出现因政策性原因引发的恶性竞争及垄断行为，保证社会资本的有效配置。
其次，由于PPP模式具有民事和行政的双重性质的特殊性，在合同制定时，对于政府要进行明确定位，充分发挥政府的公平分配、合理竞争的作用，实现公众利益的合理分配与监管。PPP模式中的企业则对政府行为进行监督，避免出现政府的不作为、乱作为现象，通过合同项目的准则来约束政府的不当行为。
再次，PPP模式项目监管中的政府行为法律规制。PPP模式致力于实现社会资源的有效合理分配，基于这一目标定位，政府与企業在项目发起时就要对整个PPP项目进行合理合法的管理与监管。从项目发起到项目结束，大致可以分为项目准入监管、项目绩效监管和项目退出监管。其中监管作用不仅在企业层次，政府应对整个监管工作起主导作用，同时借助社会的力量。而对于政府行为的监督则从立法监督、人大监督、司法监督、社会公众监督四个方面进行监督，通过项目开始前的公平竞争审查制度来防止PPP项目中出现的行政垄断行为。
最后，PPP争议解决中政府行为的法律规制。社会资本方的个体与政府由于出发点以及利益的取向不同，导致PPP项目常出现私人部门与政府之间产生争议，当争议情况发生时，政府是争议方，也是调整方，在争议发生时政府同时作为争议方与调解方，如何合理解决争议，保障资本个体的利益以及合法制约政府的行为是整个PPP项目能否顺利进行的关键。针对PPP项目中出现的争议进行解决以及目前存在问题的分析和研究发现，主要是由于PPP合同所包含方面的不完整不全面以及政府的信用失信问题导致双方出现争议。对PPP项目中出现的争议以及解决方法进行思考与改进，应当对PPP项目争议中政府行为进行监督和管理，不仅要强化诉讼，更要发挥和解机制。争议解决时将其中政府行为的举证责任和其他举证责任明确，确保争议解决制度的一致，同时解决争议时可以采取适当的仲裁方式，走法律途径。
3 结语
政府介入权是政府的一种合法权力，而这种权力来源于PPP项目合同的约定或有关PPP项目的法律法规。政府正确履行监督监管的职责，依法介入PPP项目，调整项目发展方向，项目相关内容，终止社会资本个体的经营管理权，紧急接管项目，甚至于中止项目来保障公共设施以及服务的供应和稳定。因此，政府介入权是政府监管权、项目中止权、强制接管权和项目终止权的集合，这种权力在本质上应该属于一种公权。其次，应严格设定政府介入权行使的实体以及行使的程序和条件，否则无法断绝公权滥用现象的出现，最终都会导致资本个体利益受到损害。在设置政府介入权的行使程序和条件时，要着重于防止政府滥用权力情况的出现，将权力放在法律的框架内进行。最后，应明确了解政府的介入权对于公私双方、融资机构以及其他参与个体相关利益和权力义务的影响。政府行使介入权时，应通知社会资本个体、在一定时期内接管项目后履行资本个体部分或全部义务并支付剩余款项，资本个体应该协助配合。政府行使介入权对其他权益相关方与社会资本方（项目公司）之间的权利和义务的影响，主要体现在PPP合同终止后的强制介入接管会导致承租人、供应商等PPP项目其他利益相关方只能重新与政府主管机关或者接管人协商确定法律关系，政府主管机关不承继社会资本方（项目公司）与其他利益相关方之间的权利和义务。
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