罗振兴
摘要：伴随现代社会发展的风险化与复杂化，我国应急救援体系暴露出公共主体有效性不足的问题，而公众参与应急救援工作面临着观念、能力与动力不足的困境，建设多元协同的现代化应急管理体系环节中公众参与成为重大议题。我国应急管理体制变迁与工作实践证明，公众参与是现代化应急管理体系建设的重要方面，结合结构功能主义理论视角，基于制度设计、结构优化与配套機制建设角度为公众参与应急救援工作提供思考路径。
关键词：公众参与;应急救援;结构功能主义
1 问题的提出
21世纪以来，地震、洪涝、疫病等多类突发灾害在给中国社会发展留下惨烈创伤的同时，也快速推动着我国应急管理工作的发展。在传统的应急管理工作中，普遍采取的是自上而下，以公共部门为主要责任主体的层级化集中式的管理模式，初步建立了以“一案三制”（应急管理预案，应急管理体制、机制、法制）为核心内容的应急管理体系，在推动应急管理规章制度制定，提升应急管理能力的同时不断提高政府应急管理体系的专业化、法治化与智能化，而忽略了多元主体的作用。
应该认识到，应对灾害风险是政府、社会与个人多元主体的共同责任，在应急管理体系建设过程中，只有加入多元利益主体，方能建构起应急管理责任闭环，保障风险防控救援能力持续提升，实现政府主导、社会协同、公众参与的应急管理体系现代化转型。然而，在公众参与应急救援处置过程中，容易参与层次较浅、参与渠道有限与协同能力较差的窘境，公众参与应急救援的实效难以全面展现。
2 理论引入
公众参与应急管理实践主要面临的就是功能与路径两个问题。所谓功能，就是可预见的客观结果，意味着应急管理体系建设中，基于体制机制设计的维度出发，公众参与应急管理实践所展现的问题具有客观性，不以政策设计的主观动机为转移[1]。这就为引入“结构—功能”分析方法提供了可能。
“结构—功能”分析方法的实质是结构分析与功能分析的统一，其核心观点是“关系重于部分”，该分析方法的代表人物帕森斯将结构与功能的形构全面而准确地概括为“结构由功能体现;结构是互动关系;结构亦是一种规范”[2]。就理论视角而言，结构分析通常专注于阐明社会现象对不同结构背景的影响结果，功能分析则致力于寻找社会现象中来自结构背景的决定因素[3]。因此，功能分析实际上是一种结构分析，它除了通过强调追寻这些社会行动模式的正功能和反功能结果的重要性来补充结构分析，还从引发源头的结构条件方面对可观察到的社会行动模式进行解释[4]。
在应急救援体系建设中，应急管理体系对于社会系统凝聚力的形成与应急救援力量整合具有显著作用，而这一体系包含着多元主体的共识、行动规则与规范体系，通过一定的结构对社会系统内的多元主体参与应急救援行为产生刺激抑或约束作用，从而有效形成稳定的社会互动模式，推动应急管理体系更新与发展，提升应急救援处置能力。基于这一维度，结构—功能分析方法对于公众参与应急救援工作的研究具有适用性。
3 公众参与应急救援的结构—功能分析
应急救援处置的公众参与，意指将公众作为核心要素纳入应急救援体系。应急救援是政府、社会和专业部门在应对风险灾害时持续执行系列救援任务的复杂环节，相关领域专家的参与必不可少，积极有效的公众参与对于应急救援处置工作的成功推进亦是至关重要。
借助结构功能主义理论的分析方法，作为基本要素的“体系”与“能力”二者相互联系、相互制约，体系主要面向结构，能力主要面向功能，两者共同发挥作用[5]。因此，在推进应急管理体系现代化过程中，公众参与应急救援体系与能力现代化的焦点实际作用于结构与功能两者的相互关系上。
3.1 公众参与应急救援的结构分析
在“结构—功能”分析方法中，结构既可以指微观的人际结构，也可以指中观的组织或群体结构和宏观上的社会制度结构，蕴含着四个基本内涵：（1）关联、关系、相互依存性;（2）规则、模式、稳定性、重复性、持续性;（3）根本的、本质的、隐藏的、深层的维度;（4）对经验的、可观察的现象起决定性、影响性、制约性、控制性的影响。在分析路径上，“结构约束”是核心概念，它限定了功能选择的变化范围，架通着功能分析和结构分析。
从宏观维度来看，公众参与应急救援面临着体制层面的结构约束：缺乏立法制度保障。在我国应对风险灾害的纲领性法律《突发事件应对法》设计中，公众被视为是应急管理主体之一，强调对公众参与的引导与组织[6]。而在实际应急体制设计环节，以公共部门行政推动的应急管理体系建设中未能将公众参与的路径规则、责任定位与权益保护等相关规制纳入法律规范的议程设置中，更遑论具体的实践指南。在这种情形下，公共参与应急救援的途径看似多元可及，实质毫无头绪与章法，以至于在应急救援实践中，公众将自身定位为被动的接受服务者，难以形成全民性的应急管理理念与共同价值观，应急救援工作的多元主体协同推进举步维艰。2018年整合多部门应急职能组建应急管理部这一统筹机构过程中，公众这一重要应急主体的组织、动员职能仍未得以重视，散落在条线各部门之中，对建设“人人参与、人人有责、人人享有”的现代化应急管理体系留下了空白。
于中观维度而言，公众参与应急救援则面临着机制层面的体系化弱、碎片化高的结构约束。公众参与应急救援工作不仅仅是一个简单的工程，其与应急管理体系建设内涵存在高度的同构性：包含着预防储备、应急处置、事后评价等环节。这就意味着，在进行公众参与应急救援机制设计时，应当进行综合考量，将公众的应急教育、技能培训、实操能力与组织激励等一系列机制纳入体系建设之中。
3.2 公众参与应急救援的功能分析
在“结构—功能”分析方法中，“显功能/潜能”“正功能/反功能”等相关概念至关重要。默顿将“功能”定义为“可见的客观后果，而不是主观的意向（目标、动机、目的）。”[7]为了进一步明晰主观动机和客观后果的内涵，默顿又提出了“显功能”和“潜功能”的定义，显功能是预期的客观后果，潜功能则是非预期的客观后果，正反功能便是社会系统适应客观世界所产生的结构上弹性调整，展现出系统调适机制动态的变迁。
公众参与应急救援的显功能表现在实际增强了应急救援工作的响应能力。应急救援的首要环节在于应急响应，极大渴求对于人力资源的需求量。面对突发的风险灾害，仅仅依靠公共部门的救援力量，其调配能力与资源覆盖密度难以达到高效及时的应急救援处置工作的需求。因此，作为最广泛、最一线的社会公众救援力量毫无疑问能够迅速及时响应到应急救援一线工作中来，极大增强了应急救援的时效性。在2008年四川汶川地震中，第一支進入公众视野的救援队伍来自中国红十字会;在2020年疫情防控工作中，在广大基层，第一时间行动的是社工与志愿者，草根公众的力量极大充实了应急救援队伍，据国务院新闻办公室发布的统计数据，从“新冠肺炎”疫情暴发至2020年5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人，记录志愿服务时间超过2.9亿小时;社会组织、人民群众等社会力量纷纷捐款捐物，捐赠资金约389.3亿元、物资约9.9亿件……公众参与的广度奠定了成功抗击新冠疫情的中国速度与效度[8]。
公众参与应急救援的潜功能一方面表现为公众力量的规模涌入加大了政府管理负担，给应急救援工作秩序带来了冲击这一反功能。面对风险灾害的发生，热情的民众积极投身于应急救援中，采取的行动规范不一，使得政府在主导应急救援工作时，兼顾救援秩序的维护，面临着秩序环境的多重挑战。此外，在疫情防控中，民众的参与在发挥正面积极作用的同时，由于多元主体的专业技术水平标准差异，也会给政府统筹救援工作带来阻碍，风险灾害救援过程中的投机行为与舆论偏向便是其中的典型。另一方面应急救援的灵活性这一潜在正功能也得以印证，公众的广泛参与，使得灾害救援各条战线都活跃起来，救援处置、资源保障、恢复重建等环节都充斥着灵活有力的公众身影，有效提升了应急救援的灵活性和有效性。
4 基于“结构—功能”分析的公众参与应急救援路径优化策略
从“结构—功能”分析方法来看，结构不仅是衍生潜功能和反功能的动力所在，也充当着改善反功能的动力基础，“结构既产生结构内部的变迁也产生结构自身的变化……这些类型的变迁是通过积累的模式化的行为选择而发生的，也是在不同社会结构中由于某些张力、冲突和对抗所导致的反功能的结果扩大而产生的。”因此，当反功能带来的结果积累到一定影响时，会使结构自身发生改变的内生压力，此时就需要通过优化结构来改善反功能。当前，应急管理体系现代化战略推进过程中，公众参与应急救援发挥的显功能与正功能已然难以满足实践需求，其反功能的积累效应将影响应急救援工作的整体均衡。基于应急救援结构与功能的关系来看，改善公众参与应急救援的反功能理应推动其结构的优化，就必须统筹应急救援整体结构的优化完善进程，提升公众参与应急救援水平。
4.1 培育公共精神，增强公众应急管理意识
应急管理是社会治理的重要单元，构建“人人参与、人人有责、人人享有”的应急救援体系是实现应急管理现代化目标的关键之举。公共精神是社会治理现代化的重要条件与必然产物，是人类社会发展的理性运行机制与规则[9]。应急管理现代化的本质，反映的是个人与社会发展关系的一次重大调整的过程，是实现应急管理理念科学化与社会公共安全观形成的伟大转变。这就需要将应急管理纳入日常宣传教育体系，政府为主体的公共部门要积极推动应急管理公共价值观在实践层面的确立，以公共利益与公共参与为价值导向引导鼓励公众参与到应急管理过程中，增强公众认同感、责任感与获得感，培育积极参与而不是“搭便车”的公众应急管理意识，实现从被动接受向主动参与的积极转变。同时，重视承载公共参与应急管理的社会组织的发展，也是有效推动公众公共精神，积极参与应急管理活动的有力途径。大力培育社会组织，丰富公众参与应急管理渠道与形式，使应急参与成为公众日常可及的生活内容，公共性的发展才能获得持久的生命力。
4.2 立足法治引领，推动公众有序应急救援制度化
突发公共事件暴露出的社会参与的若干矛盾和问题，凸显出应急管理中的“制度化”建设的重要性。[10]公众参与应急救援的法治化对于培育公共应急精神，提升社会公众应急服务意识与能力，规范公众参与应急救援行为，保障公众参与应急救援合法权益，进而推动应急救援体系现代化等方面提供坚实制度保障。关于应急救援的公众参与引导与组织在《突发事件应对法》中确有原则性规定，然而在实践中应急预案的制定与实施环节，公众参与的法律定位与具体途径难以确定。尽管随着社会发展各地陆续制定了相关地方性法律法规，然而由于法律性质与适应性差异，公众参与到应急救援过程中的行为规范性与实际作用依旧十分有限。面对这一境况，就需要统一立法原则与规范，充分吸收优秀理论与实践经验做法，推动适应应急管理现代化进程的立法工作，在这一点上，发达国家一些做法值得借鉴。德国早在1963年就制定了《奖励志愿社会法》，通过法治化推进确立了公众参与应急救援工作的科学组织架构、规范参与途径，形成了一个多主体共同参与的国家应急救援体系。
面对风险社会时代多元复杂的公共危机事件，多元主体协同治理作用的发挥要求政府主体进行公共治理权力一定程度的让渡，真正从法律制度层面为以社会公众为代表的多元主体提供发展机遇，方能使其真正参与到应急管理中，有效发挥社会协同的作用。
4.3 聚焦机制建设，提升公众参与应急救援能力
公众参与应急救援工作包含人员储备、技能培训、行为管理、行动激励与物质保障等一系列配套机制的建设。公众参与应急救援工作是一个系统性的工程，需要完备的行动组织与网络作为基础，才能有效提升救援工作的效力。首先，极具灵活性的公众必须具备一定的应急救援能力，这就涉及在常态应急管理体系建设中注重对公众进行常态化的应急技能培训，在实行公众参与应急救援人员组织化建设的同时，配套设计公众应急专业培训机制。这不仅能有效提升公众参与应急救援的专业能力，同时能够提高公众自身的防护能力，避免次生灾害的发生。此外，长效的公众参与离不开规范的行为管理与有效的行动激励。这就要求在公众参与应急救援工作过程中，通过规范化行为管理，实现救援工作的有序性，提升应急救援效率;同时要合理利用物质资源，解决公众参与过程中的身份认同与获得感，在有序推进应急救援协同过程中提升公众参与积极性，以同心合力推动公众持续有序参与应急救援。德国通过《奖励志愿服务法》，针对公众参与应急救援活动，成立众多普适性和针对性并立的应急技能培训基地，建立起一支建制成熟、体系庞大的社会救援队伍，同时配备工作补贴、荣誉徽章乃至免除兵役等完善的激励措施，极大促进了公众参与应急救援热情。在这一方面，我国在高校等部分领域已经取得了初步的探索性成果，但相关机制设计尚处于空白，一定程度上制约了我国应急救援工作中的公众参与进程。
5 结语
应急救援工作是一项开放、复杂的系统性工程，完善应急救援体系，推动应急管理体系与能力是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。实践证明，公众参与具有灵活性强、资源整合度高与动员速度迅速等诸多功能优势，能够有效弥补现有应急救援结构的不足，是应急管理现代化必不可少的一环，公众参与应急管理正逢其时。通过公共参与应急救援的公共精神培育、法治制度完善与配套机制建设，促进应急救援体系结构的优化，增强公众参与应急救援的显功能与正功能，推进“人人参与、人人有责、人人共享”的应急管理现代化新格局的形成，促进我国应急管理水平的提升。
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Abstract：Along with the risk and complexity of modern social development， China"s emergency rescue system has revealed the problem of insufficient effectiveness of public subjects， while public participation in emergency rescue work is faced with the dilemma of insufficient concepts， ability and motivation. It is proved that public participation is an important aspect in the construction of modern emergency management system， and the structural functionalism theory is combined with the perspective of system design， structure optimization and supporting mechanism construction to provide a path for public participation in emergency rescue work.
Keywords：public participation; emergency rescue; structural functionalism
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