左宏愿 范永刚
〔摘要〕公职人员的规则行为会影响公共组织目标和公共价值的实现。公职人员的规则行为复杂多样，遵从规则与违反规则是公共组织中最基本的两种规则行为。在回顾相关文献的基础上，从行为视角对公职人员遵从规则和违反规则的各种变异行为进行了更为细致的分析，初步从正式组织层面、规则本身层面、工作群体层面以及个体属性层面四个维度归纳总结了影响公职人员遵从规则和违反规则的各种因素。我们既要系统梳理和总结国外关于规则行为研究的既有成果，加强与国外学者的理论对话;更要立足我国公共行政实践，对公职人员规则行为的概念、类型，具体影响因素及不同因素间的相互关系进行深入研究，这不仅具有重要的学术价值，也具有重要的实践价值。
〔关键词〕规则行为;违反规则;遵从规则;公职人员
〔中图分类号〕D630.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0100-13
一、引论
从爱弥尔·涂尔干的社会失范到马克斯·韦伯的理性官僚制，规则在社会和组织研究中一直是一个重要问题。韦伯比涂尔干更明确地分析了组织规则。在韦伯看来，理性在现代社会已经很大程度上取代了传统，成为社会行为的依据，而在现代官僚组织的各个层级，都有成文规则控制着组织成员的行为。〔1〕规则“通过取代伦理判断处理不确定性和分歧”〔2〕，引导各层级组织成员的行为以实现组织目标，可以说，是一系列组织规则确保了理性这个元规则的实现。
20世纪中期以来，组织理论已经从功能视角充分探讨了规则的重要性。在一般意义上，规则是将个人能量导向组织目标的主要手段，这些组织目标包括实现组织的存续〔3〕、 应对管理规模和复杂性〔4〕、减少认知不确定性〔5〕、推进组织创新和改进等〔6〕。现实中的任何组织当然不能完全成功地实现这些目标，但规则对于任何组织至关重要。在公共组织中，虽然一些规则相对稳定不变，但创建、修订和废止规则一直是各级公共组织的重要工作。在公共行政实践中，考核、奖励和晋升要适用规则，采购设备和办公用品要适用规则，解决内部冲突要适用规则，与公民互动要适用规则。总之，公共组织没有规则就不能运作。
然而，如果要更全面地理解公共组织的规则，仅仅局限于对规则功能的探究是不够的，还必须要从行为视角关注公职人员针对规则的行为及其影响来源。正如波茨曼指出的那样，所有规则都有三个共同的维度：（1）行为要求;（2）实现机制;（3）实施强制。〔7〕规则引导行为，告诉组织成员做什么、谁来做、什么情况下做，从而确保组织实践的连续性。每一个正式的规则都明确声明了适宜或禁止的行为。〔8〕在这个意义上，本文将组织规则视为组织对其成员在特定情况下特定行为的成文要求。
行为视角主要关注针对规则所采取的行动。在行为视角下，规则行为复杂多样，一般来说，至少可以包括规则的解释行为、自由裁量行为、遵从规则行为、违反规则行为、规则实施监控行为等各种行为。行为视角还致力于探讨规则行为的影响要素，这不仅是理论研究的需要，也是管理实践的需要，因为无论是通过规则本身的修订还是通过绩效考核等措施，公共组织的管理者可以通过控制其中的一些影响因素促进工作人员遵从有效规则，而有一些影响因素则超出了组织的范围，管理者无能为力。总的来说，规则的行为视角将公职人员视为针对组织规则的积极行动者，而不是组织规则的被动接受者。
组织规则可以分为正式的成文规则和非正式的不成文规则。一些研究早已分析了非正式规则的功能〔9〕，并探讨了非正式规则对于填补正式规则的空白和确保正式规则有效运行的作用〔10〕。本文以公职人员对公共组织成文规则的反应为研究重点，主要关注遵从规则和违反规则两种基本的规则行为，试图在进一步细化遵从规则和违反规则的变异行为的基础上，综合现有文献探讨规则遵从行为和规则违反行为的关键性影响因素，以期推进对公职人员规则行为的理解。
二、规则行为——遵从规则与违反规则
规则行为复杂多样，包括规则的解释行为、自由裁量行为、遵从规则行为、违反规则行为、规则监控行为等各种行为。根据是否遵从规则的角度，我们往往可以在可观察的行为上将其分为遵从规则与违反规则，但是，这两个看似相反的行为内部存在很多变异，也会导致不同的后果。同时，这是一种理想类型的划分，因为实践中的行为并不是非此即彼的，在遵从规则与违反规则之间存在一些“灰色”地带，行为的灰色阴影使得规则行为更加复杂，超出了遵从和违反的简单二分。（如图1所示）
（一）遵从规则
所谓遵从规则，是指组织成员将规则声明的条例、程序和标准正确地转换为行动。对遵从规则的强调一直是公共组织的目标，组织成员长期对规则的违反或漠视无疑将不利于公共组织的发展和公共目标的实现，甚至还会对组织造成威胁，因为当规则被突破而不及时制止，则会被更多人无视。对马克斯·韦伯来说：“个体的官僚无法从他被套上挽具的机器中挣脱出来……职业官僚的整个经济存在和意识形态存在都是拴在他的职业活动上的。在絕大多数情况下，他不过是一部无休止运转的机器上的一个小齿轮，这部机器为他规定了一条实质上是固定的行进路线。”〔11〕按照韦伯的分析，官僚机构是一个铁笼，在这个铁笼中的官僚只是组织的小齿轮，他们在组织中是默认的规则遵从者。
事实上，组织领导者需要投入大量时间和资源来设计规则，提升确保规则遵从的能力，并运用不同的权力强度来使工作人员遵从规则。毕竟，官僚制之所以有效，是因为它能够通过一系列规则来协调组织成员的活动。官僚组织之所以能让组织成员服从，根据韦伯的说法，是因为组织成员可以看到组织的要求是合理的规则。
从字面上讲，规则遵从有益于组织目标的实现，是有效领导、合法性以及规则有效性的表征。〔12〕这样的看法具有一个组织行为的预设，即公共行政人员是致力于通过理性手段追求公共利益的行动者。然而，事实表明，遵从规则并非总是有利于公共利益的实现。纳粹中校艾希曼以服从命令为借口犯下巨大的罪恶，〔13〕联合国工作人员用遵从规则为借口来为他们对卢旺达种族灭绝中的不作为进行辩护，〔14〕有些公职人员自愿遵守不合法的、繁重的、甚至愚蠢的规则。〔15〕
即使规则符合法律和伦理，也不是所有的规则遵从行为都有益于组织。规则的僵化遵从就是如此。所谓僵化遵从，就是从字面上解释规则，不考虑具体情境，严格依规而不进行调适性裁量。1940年，社会学家罗伯特·默顿在他的开创性论文《官僚结构与人格》中就提到了规则的僵化执行问题。他认为，规则需要纪律，而纪律约束的愿望会导致工作人员将遵从规则本身视为目的，而不是将其视为实现组织目标的手段。〔16〕结果，工作人员对规则的反应变得僵化，产生大量的“形式主义”。规则遵从也可能是恶意的。恶意的遵从也是在字面上遵从规则，而不是在实质上遵从规则，但恶意的遵从，一般是为了表达不满，展示“我做给你看”的信息，不明确和设计不合逻辑的规则尤其容易受到恶意遵从。
还有一种情况可以看作是过度遵从。过度遵从往往超越规则要求，是不必要的遵从，从而也不利于组织和公共利益的实现。坎特将规则意识或规则执行描述为一种恶性循环。社会权力更低的工作人员更注重规则，因为规则是“他们唯一安全可靠的合法权力”。社会权力低的工作人员更容易在使用规则时具有强制性，但他们的目标群体会抵制这种强制性，从而导致该工作人员变得更加遵从规则和更具有强制性。坎特认为这种过度遵从规则的趋势必然会导致组织效率降低。〔17〕因此，过度遵从规则成为权力结构中低层级的公职人员维护自身在组织中地位的工具，鉴于公共组织面临的财政约束，过度遵从规则是对资源的低效利用。
总之，遵从行为的变异对公共组织具有负面影响。僵化的规则遵从导致低效，过度遵从规则浪费组织资源，恶意的遵从会对组织及其成员造成潜在的损害。看似遵从规则的一系列行为，都会引发相应的积极或消极的组织后果。
（二）违反规则
违反规则是与遵从规则相对而生的一个概念，是遵从规则行为的对立面。在各种文献中，学者们以不同的方式对违反规则作了界定。奥莱利在其著作中将其描述为“公职人员违背上级意愿（无论是含蓄的还是明确的）的行为”。〔18〕德哈特-戴维斯则从意愿出发，将其定义为“有意违反程序的行为”。〔19〕塞克卡和佐林则认为，违规行为是“没有遵从决策者权威以外的现有规则的形式（即法律条文或具体规定）或功能（即规则的精神或意图）的某些方面”。此外，如果工作人员获得了例外授权，则不被视为违反规则。〔20〕维加·戈尔登和德汉特写道：“无论我们称这种动机为扭曲规则还是制造例外，本质上它都涉及违反规则”。〔21〕泰勒和布莱德将突破规则定义为“无视或违反组织规则的决定……即破坏组织规则并被组织规则禁止的越界行为”。〔22〕
从以上学者的探讨中可以看出，一般而言，违反规则指的是在未经批准的情况下违反规则的部分要求或者无视规则。所以，在违反规则的类别中，可以进一步划分为规则扭曲和规则突破。规则扭曲只涉及违反规则的一个部分，是指改变规则中声明的部分条例、程序和标准的行为。突破规则是完全无视规则，改变规则中声明的关键条例、程序和标准的行为。
长期以来，大多数研究聚焦于自利性或破坏性动机驱动的偏差行为。根据布迪厄的观点，给予例外或放宽规则可能是官僚们建立社会资本和在与其交往的公民中建立积极声誉的有效途径之一。当官僚违反规则或为公民破例时，他是在为他自己建立社会资本，而并没有考虑其行为会给组织带来什么影响。〔23〕霍金斯认为，官僚们只有在不得已的情况下才会援引规则，因为规则带来了一种正式的结构和程序，限制了权力。所以，政府官员更喜欢依靠非正式的、私人的关系和个人的权威。〔24〕布迪厄和霍金斯对公职人员扭曲规则的阐释都是建立在自利性质之上的，即公职人员不遵从规则而选择突破或扭曲组织规则是为了满足自己的私利，并不是为了公共组织目标的实现。
实际上，工作人员也有可能出于亲社会性或非自利意图而违反规则，即“亲社会性违规”（Prosocial rule breaking）。〔25〕德哈特-戴维斯认为，违反规则事实上也有积极的一面，非官僚人格与企业家型领导、分散决策、自由裁量权的增加和灵活性相吻合。也有学者认为有些组织规则本身就过于繁琐、过于刻板，甚至在很大程度上是不必要的，属于繁文缛节和陈规陋习，故而没必要严格遵从组织规则，规则的执行应以具体情况而定，在特定情况下应允许突破规则。〔26〕梅纳德-穆迪和穆什诺也指出，基层公职人员往往将自己定义为他们所服务的公民的代理人，因而经常突破规则用于为有价值或贫困的当事人提供服务。〔27〕而且，我们所说的遵从规则往往是针对合理的规则而言的，但如果试图强制执行或严格遵从的官僚规则本身有问题，那不仅不会给官僚组织的运行带来高效率，反而会起到破坏性的效果，是导致组织不稳定的来源。当然，基于意图的分类存在辨别的困境，而且，对“亲社会性违规”的界定也随时间、文化和社会权力结构而变化。
如此看来，要对公共组织中公职人员违反规则的行为进行定性要区分不同的情境。其一要看规则的合理性和可行性，规則是否明确或存在冲突会影响到公职人员在实际执行时的判断与选择;其二，需要对公职人员遵从或违反组织规则的行为动机进行界定，即公职人员在面对当事人时违反规则是为了满足公共目标还是个人私利。
三、影响公职人员遵从规则和违反规则的因素
哪些因素导致遵从规则或违反规则？这个问题不仅是一个实践中的重要问题，也是一个学术研究的问题。公共管理者需要了解规则行为的原因，了解可以控制其中哪些因素。从学术研究的角度来看，对规则行为的多种影响因素的跨学科的研究可以丰富理论研究，加强行为解释的有效性。很多学者对影响公职人员规则行为取向的因素作了大量的实证研究。对这些影响因素归纳总结，可以分为四个层面：组织层面、规则本身层面、工作群体层面和个体层面（见图2）。
（一）组织层面
如果官僚遵从规则是由组织塑造的，那么哪些具体因素会影响工作人员呢？正式组织和非正式组织会对工作人员形成的默认遵从规则的身份产生什么影响？一般而言，官僚机构强调遵从规则，以便使产出标准化，并确保一般规则适用于具体情况。〔28〕
1.组织激励
在正式组织当中，对工作者的激励会影响到他们对规则的遵从意愿。激励分为物质激励和精神激励，也就是金钱激励和非金钱激励。金钱激励很重要，但要在一定的范围内进行，如果太大或太小，都会对公职人员遵从规则行为产生负面影响;〔29〕非金钱激励，也可以起到确认公职人员的身份认同的作用，以防止工作者违反正式组织的规则。〔30〕
2.组织监督
正式组织中的监督是否会对工作人员的规则行为取向产生影响？有学者对此进行了讨论。米勒认为，官僚机构中存在“信息不对称”——即委托人拥有决策权力，但只有代理人拥有执行所需的信息。〔31〕为此，委托人会通过各种手段以保证代理人的各项行为符合他们的决策要求，这时就涉及到了监督，但监督的可行性也会因存在信息不对称而存在差异，基层复杂的环境可能会让监督大打折扣。索斯等人认为，即使有大量的规则，福利工作者还是有空间决定制裁哪些行为，忽视哪些行为。〔32〕奥博菲尔德通过实证研究证明监督与工作者的规则遵从相对无关。〔33〕同样，布雷姆和盖茨认为，监督和控制对街头层面的自由裁量权几乎没有限制。〔34〕因此，就这些研究而言，组织监督在基层环境中存在很大困境，因为一线工作人员可以灵活地应付所面临的监督，在这样的情况下，监督对他们的规则行为关联度不大。但如果在规则清晰、监督实际可行的情况下，监督是否会对其规则行为产生影响，还需要研究。
3. 组织文化
许多研究表明，组织文化在其成员的广泛共享和热烈支持下，可以塑造他们的思想和行为。例如马南通过一项关于新入职警务人员的研究发现，“警察文化可以塑造几乎所有入职人员的态度”。〔35〕同样，桑德福特通过一项关于福利个案工作者的研究发现，工作者会受到办公室文化的影响：当工作者进入工作环境时，他们会遇到一种文化，这种文化会被他们内化并依此改变。〔36〕这就说明，一个组织当中的组织文化会对其成员的思想产生影响，而规则行为取决于其组织文化对工作人员思想的塑造，这也解释了不同组织之间工作人员的规则行为产生差异的原因。
（二）规则本身层面
组织规则本身的属性必然影响组织成员的规则行为。德哈特-戴维斯的有效规则理论认为，规则的有效性——规则达到其预期目的的程度——取决于技术熟练度和利益相关者的合作。技术熟练度是指为实现规则目标而设计和执行规则的内在能力。利益相关者的合作被定义为个人对解释、执行或遵从规则要求的默许程度。有效规则具有五种属性：（1）成文要求;（2）有效的手段-目标关系;（3）一致性应用;（4）最优控制;（5）利益相关者理解规则的目标。而这五个属性也有相当多的学者进行研究并予以验证。
1. 成文要求
将规则书面化有望增加对规则要求的遵从，即通过使执行和遵从规则变得合法化而实现。从规则执行者的角度来看，成文规则提供了合法性，并使上級对个人行为或职位提供支持，成文规则授权利益相关者通过传达规则要求的合法性和对违规行为的潜在制裁来制定规则要求。〔37〕相反，没有授权合法性的规则执行者则被认为权力更小，更容易受到规则扭曲的影响。〔38〕这说明成文规则为规则执行者提供了“支柱”和“立足之本”，可以让他们基于成文规则规避风险并严格遵从规则。从被监管者的角度来看，成文规则可以通过在特定情况下提供有效的身份证明和遵从的理由来遵从规则。〔39〕特别是，成文规则向遵从的各方传达的信息是，规则要求不是武断的或反复无常的而是合法的，合法的规则为遵从者提供了行动的理由，因为这将避免他们成为“替罪羊”。从这些角度来看，成文规则代表着中立权威。这正如巴纳德指出的那样，这种权威比被认为是武断的、个人的或有偏见的权威更有可能促使遵从的各方合作。〔40〕同样地，古尔德纳观察到工厂主管在强制执行不合意的要求时引用成文规则作为一种手段来分散工人对他们自己权威的注意力。〔41〕根据这些说法，成文规则将中和管理指令的权威基础，从而使遵从对受管制者来说更容易接受。
2. 有效的手段-目标关系
有效的手段-目标关系是指规则的要求、执行方式与其预期目标之间的有效关系，即在逻辑上与规则目标联系在一起的规则要求，这与无效的手段-目标关系形成对应。无效的手段-目标关系降低规则的可理解性，这对于利益相关者的支持与合作至关重要。〔42〕不正确的规则预测涉及错误的预期，即规则X将导致期望的行为改变Y，更具体地说，有证据表明，组织内部的个人会违反那些被认为是有缺陷的规则（即规则X），这种行为被称为任务修正（行为改变Y）。〔43〕这一论点得到了一些意见的支持，即组织成员们为了应对“构思不佳”的规则而去违反它们。〔44〕因此，有效的手段-目标关系可以使利益相关者更好地遵从规则。
3. 一致性应用
德·克雷默和泰勒认为一致应用的规则期望通过传递程序公平性，以引导利益相关者的合作。程序上的公平可以减少不确定性，并向个体成员传达他们的价值和对组织的归属感。〔45〕泰勒和布莱德研究发现，与程序不那么公平的组织相比，通过程序公平行使权力的组织更能够让利益相关者愿意接受其规则。〔46〕
4. 最优控制
规则执行的最优控制意味着既不是过度控制也不是控制不当。通过鼓励采取信任的行为（与过度控制的规则相比）和交流规则目标的诚意（与控制不充分的规则相比），适度控制有利于增加利益相关者的合作。从理论上讲，过分控制所表达的不信任会降低与规则执行之间的合作，这一观点得到了实验证据的支持，即不信任是控制的“隐性成本”，降低了动机和绩效。〔47〕同样，心理抗拒理论认为，组织内部经历过过度控制的个人可能会在随之而来的无力感中扭曲规则。〔48〕因而，最优控制期望有效地实现规则目标，并相信利益相关者将在不需要过度约束的情况下在规则执行中进行合作。
5. 利益相关者理解规则目标
利益相关者对规则目标的理解，有望在规则执行中引发利益相关者更大的合作，从而提高规则有效性的程度。通过使规则要求有意义并且遵从规则可以被利益相关者接受，增加利益相关者的合作。德哈特-戴维斯认为，那些目标明确的规则不那么繁琐，更容易被公职人员所接受。〔49〕同样，波茨曼认为，公共组织的很多规则属于无效的繁文缛节，因为它们的目标很难理解。因此，波茨曼建议，公共管理者应该就规则的目标持续沟通。〔50〕
（三）工作群体层面
不同的规则行为不仅仅是公职人员的个人选择，而可能是基于工作群体的期望而进行的集体选择。工作群体对规则的普遍观念和反映将会形成组织内的一种非正式控制，不同的文献表明，组织中存在的工作群体或小组形成的惯例、集体信念以及集体共同的压力或期望会影响组织成员选择不同的规则行为，公职人员会直接或间接的对同事的行为和态度进行观察和感知，所得到的信息会对他们接下来的行为产生影响。因此，工作群体被认为是公职人员个人态度和行为的重要决定因素。〔51〕
1.惯例
利普斯基指出，身处一线的街头官僚面临着复杂的工作环境，在繁重的工作压力下，街头官僚内部会形成一套适用于应对各种情况的“惯例”。不同于组织的正式规则，这些“惯例”是街头官僚在工作中总结出的应对基层复杂环境的捷径，可以让他们更加自如地应对工作中的困境。〔52〕不同的惯例会导致组织成员呈现出不同的规则行为，有可能是遵从规则，也有可能是违反规则。哈森菲尔德在研究福利部门的历史变迁时认为，公共部门的伦理和规则在实践中进行执行时，组织成员会形成惯例并在实际执行时作用于当事人，而这些惯例会影响他们对自由裁量权的行使，这意味着对规则行为会因这些惯例而产生差异。〔53〕
2.集体信念
信念能指导工作人员的判断，尤其是关于何时遵从或违反规则的判断。正如布朗所言：“巡警不会对每个事件都做出独一无二的反应，他们划分界限，归纳总结——简而言之，他们形成了一套连贯的信念来指导他们的行动……这说明需要运用信念和决策规则来构建行动。”〔54〕斯科尼克和费菲同样描述了警察的“工作人格”，这种群体身份创造了“可识别的和独特的规则、习俗、观念和他们所见事物的解释，以及随之而来的伦理判断”。〔55〕桑德福特认为，街头官僚主要是由共同的知识和集体信念引导的，这些信念是工作人员为了理解自己的日常工作而发展起来的。当管理措施与这些集体计划一致时，一线工作人员发现遵从新的指令是合理的。但是，当看起来脱离日常工作的现实时，工作人员们的集体信念使他们追求替代目标。〔56〕这也与奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中所表达的观点相似，小集团内部基于共同的利益形成的集体信念，相比于大集团的正式规则，小集团成员更倾向于遵从前者。〔57〕上述文献都说明一线公职人员内部所形成的集体信念会对他们的规则行为产生影响。
3.集体压力与期望
在布劳的经典研究中，政府检查员经常避免报告企业老板贿赂他们的企图，尽管正式规则都要求这样的报告。检查员的行为并不是出于自私的考虑。相反，检查人员把企图贿赂当作筹码，以促使企业遵守规定。至关重要的是，这种违规行为体现了工作人员集体违反规则的想法，这源于检查专员互相施加强烈的非正式压力。〔58〕同样，德斯蒙德對野外消防员的研究表明，林业部门对如何确保安全有一套明确的正式期望，这些期望被消防员内化了。然而，由于消防工作的复杂现实妨碍了对林业局规则的遵从，而以小组为基础的灭火方法对个人施加了很大的压力，要求他们违反规则，以实现扑灭火灾的目标。〔59〕这些研究向我们展示了组织内部集体的压力对其遵从规则还是违反规则的影响，但他们违反规则的最终目的是为了实现本组织的目标。
当然，并非所有的集体压力都是为了实现组织目标，也有可能是自利性质的。例如，关于社会排斥和社会壁垒的研究探讨了主导群体（如白人男性）如何通过性骚扰、歧视和其他表面上非法的行为来寻求阻止少数族裔和女性的发展。即使是非营利组织也可能会目睹不同社会群体之间的这种冲突。〔60〕这些研究说明，集体压力和期望会促使工作人员保持与集体相一致的规则行为，因此，对组织中存在的工作小组和群体应给予相当程度的重视，以引导他们与组织目标保持一致，防止他们的规则行为给组织带来威胁。
（四）个体层面
1.社会身份与社会地位
（1）性别。有大量文献表明，组织中权力较弱的个人通过遵从规则来巩固自己的地位。波蒂略认为，“规则的援引与组织中权力的缺乏或组织中社会地位的不安全有关，规则被定位为无能为力的人的不得已之选”。因此，遵从规则可以成为一种弥补权力不足的策略。〔61〕格林和麦尼克认为，女性更倾向于“照章办事”，是一种补偿职业不安全感的方式，或以此来应对在工作环境中男性对女性的敌意。〔62〕与他们二人不同，杜斯特-拉赫蒂和约翰逊认为，规则遵从与否与性别无关，更多的是与缺乏职位权力有关，因为女性通常在公共组织中担任最低职位。〔63〕虽然他们提出了一种与性别无关的观点，但可能正是女性的劣势才导致了她们在职位上缺乏权力，正如盖伊所言，基于组织内部结构位置和流动性，女性在组织中担任的职位往往不那么自由;她们比男性同行更易于接受规则的约束。〔64〕坎特也指出，女性最有可能在组织中占据权力较低的职位，向上流动的机会较少。她认为，女性，经常在组织中占据“象征性”的位置，导致她们的行动很容易被公众关注，这可能也会刺激遵从规则。〔65〕以上学者证明了女性因为在组织中所处的职位位置和社会权力的原因而趋向于成为规则的遵从者。
（2）年龄和种族。波蒂略验证了除性别以外的其他形式的社会属性，例如年龄和种族，如何影响官僚对其权威挑战的反应方式，以及如何影响他们执行规则的行为。〔66〕当他与官员们讨论规则时发现，中老年白人男性避免直接谈及规则。在这种情况下，他们可以自行决定，因为没有援引规则的具体内容，他们就可以违反规则，当然，他们仍然可以依靠规则作为他们权威的额外优势，但只有当他们的个人权威不足以处理这种情况时，才会运用规则。当下属或公民援引规则时，年长的白人男性官员会将其视为对他们权威的一种约束，规则把他们“框起来”了，需要遵从的规则限制了他们的个人权力。
此外，年轻工作人员会从一开始就明确提出规则，他们通过调动或援引规则来建立自己的权威并限制规则的违反，因为这些规则本身就是他们权威的基础。通过对年龄和种族的探讨发现，白人且年长的男性倾向于不遵从规则，他们觉得规则会限制他们的行为;而有色人种和年轻工作人员则从一开始就强调他们依规行事，这种对规则的依赖是为了维护他们的正式权威，以保障他们在行动中的安全性。
2.任期与经验
任期的长短会对公职人员的规则行为产生影响，在一个岗位上任期较长的工作人员会积累丰富的工作经验，让他们经常按照已经形成的惯例进行执法活动，从而抗拒改变或遵从新生的规则;而新人都把自己看作是规则的遵从者，他们会严格按照规则行事;即使扭曲或突破规则可以更好地服务于组织目标或帮助当事人，但他们还是会更倾向于严格遵从规则。〔67〕在安娜希塔·阿萨迪和马丁·伦丁的研究中，任期长的工作人员会根据自身经验对失业者做出评估，而不会遵从AST（一种基于计算机的评估支持工具，用于对失业者作出评估）評估工具给出的分析结果，但新入职者相比于“老人”信心欠佳，经验欠缺、权力和工作保障也不足，而且对办公室业已形成的规范和文化还不太熟悉而难以融入，因此会更加依赖于AST工具。〔68〕该实证研究表明任期和经验对规则遵从行为的影响。
3.人格与性格
（1）人格。官僚人格被描述为过于顺从、缺乏安全感和胆小，导致不愿稍微扭曲组织规则。〔69〕但与之相对的非官僚人格则正好相反，这类官员倾向于摆脱组织规则的束缚，因此经常性地作出与组织规则相悖的行为。汤普森认为，具有非官僚人格特质的人讨厌控制，所有组织的要求都被他视为繁文缛节。〔70〕不管是官僚人格还是非官僚人格，都会对他们选择不同的规则行为产生影响。
（2）性格
高登、克纳普、古德塞尔等人认为不遵从性、风险倾向和公共服务承诺是影响公职人员违反规则行为的个体属性。遵从性和风险倾向长期以来被引用作为规则行为的解释，尽管其成功程度不同。〔71〕
不遵从性。不遵从性是检验不遵从行为的逻辑起点。学术上对不遵从性的定义是个体行为受内部标准而非外部标准驱动的程度。〔72〕因此，从一个不遵从者的立场来看，“体制”并不决定他或她是否遵从规则。为了说明这一点，克纳普通过一项对海军士兵的研究发现，那些因违反规则而受到纪律处分的人比那些没有受到纪律处分的人表现出更多的不遵从的特质。高登发现那些重视遵从行为的研究对象表现出更多的“官僚主义倾向”，这部分是由对遵从规则所能提供的安全感的渴望所定义的。因此，性格中遵从或不遵从的特质会影响到官员们的规则行为。
风险倾向。从概念上讲，风险规避与规则僵化有关，唐斯认为，缺乏晋升潜力的中层管理者往往避免违反规则以保护其在组织中的地位。〔73〕斯通和费尔德鲍姆认为，少数族裔或未受过大学教育的工作人员“默许地、无想象力地履行组织程序”，以确保自己的职位和职业地位。〔74〕相比之下，违反规则的企业家型公职人员是风险承担者，有经验证据也表明了个人的风险倾向与程序违规的关系〔75〕，也有研究将其与亲社会性的违规联系起来。〔76〕虽然梅纳德-穆迪和穆什诺没有明确指出“公民代理人”是否具有更多的冒险倾向，但他们在为当事人提供公正服务而违反规则方面冒了职业风险。因而，性格中具有冒险性格的官员会在工作中偏向于违反规则，而风险规避型的官员则会严格地遵从规则。
公共服务承诺。与不遵从和风险倾向相比，公共服务承诺是对规则扭曲行为的一种新的解释。公共服务承诺是公共服务动机的一个维度，对公共服务的承诺可能会通过激励工作人员超越职责的要求（包括违反规则）来影响规则行为，以促进公共利益。梅纳德-穆迪和穆什诺笔下的街头官僚们会根据自己对被认为有价值的客户的个人承诺而违反规则。类似的例子也出现在哈钦森关于护士规则扭曲的研究中，她认为，“一个有原则的高水平护士……往往质疑那些不符合人本价值的规则”。〔77〕
4. 个人声誉
组织中的一线工作者可能会因个人声誉的满足而在工作过程中违反规则。正如上文中提到的布迪厄的观点，对公民来说，对规则给予例外或放宽规则可能是官僚们建立社会资本和在与其交往的公民中建立积极声誉的最有效途径之一。在本斯曼和罗森伯格的研究中，规则违反者是那些试图补偿自己的组织无力感或对其组织缺乏认同感的工作人员。例如，一线工作者违反规则是为了对权力比自己小的当事人或下属“放一马”，他们违反规则的行为包括未能仔细审查当事人对资源的要求，或为出错的下属掩盖事实。〔78〕从本斯曼和罗森伯格的观点来看，这种违反规则的行为让组织付出了代价，但却得到了社会性的同情和支持。也有人认为，梅纳德-穆迪和穆什诺眼中的“公民代理人”在做出突破规则的决定时，认为公民有价值或无价值的程度取决于他们对要求的反应、当事人的表面诚意、代理人对个人行为变化可能性的估计，以及当事人对代理人权威的表面尊重。总之，这些研究认为，在决定如何向公民提供公共服务时，规则是代理人对当事人评估的次要考虑因素，而对个人声誉的满足才是他们做出突破规则行为的首要考量。
四、结论与讨论
公职人员的规则行为研究，引起了一些学者的关注，也形成了一些研究成果。本文通过对这些研究成果初步的梳理，对遵从规则和违反规则两种最基本的规则行为及其变异进行了更为细致的探讨，发现这两个看似相反的行为内部存在很多变化，也会相应地出现不同的后果。通过初步梳理影响公职人员规则行为因素的研究，发现正式组织、工作群体、个体特质以及规则本身四个层面的诸多因素会导致工作人员在遵从规则或违反规则之间做出选择。性格涉及对规则的态度和反应，组织激励和组织文化会导致某些规则比其他规则更能获得遵从，对风险和利益的感知激发或阻止特定的违反规则行为，规则本身的缺陷使遵从在某些情况下无法实现，不仅不利于组织成员发挥能动性，而且挫伤公共服务动机。实际上，现实中各种因素是往往相互交织、互相影响的。
对于公共组织的管理者来说，公职人员的规则行为研究也具有实践价值。管理者有必要了解这些影响因素是在组织范围内还是在组织范围之外，哪些影响因素可以通过修改规则本身和业绩考核方式加以改善从而引导规则行为。德哈特-戴维斯提出的有效规则理论对于管理实践者而言尤其重要。如果没有有效的规则来确保组织顺利运作，公共部门致力于解决关键问题的能力就会减弱，如果组织制定的规则自身就不具备有效性、不合理或是不被组织成员所接受，则很难保证规则在组织内部得到贯彻。公共组织的管理者需要定期清理规则，区分无效规则和有效规则。制定的规则和程序需要及时公开，每条规则都要明确目标，规则要及时修订或维护。在整个过程中，要使工作人员有发言权和参与权，让来自不同层级的优秀工作人员有资格在规则制定和规则评估中发挥重要作用，从而建立深入人心、行之有效的规则。
总之，公职人员的规则行为对公共行政研究和公共组织管理实践都具有重要的理论价值和实际意义。目前从学术上研究规则行为的多数是国外，尤其美国和英国学者，其他国家的研究还不多见。从国别的角度来看，政治体制及其运行特征是公职人员规则行为的重要影响因素，公职人员规则行为取向的因素必然会基于不同的国别和制度而呈现出不同的特点，因而需要结合不同的背景条件进行再探讨。目前国内公共行政研究对规则行为的探究还比较少，而这方面的研究显然很有必要，这就需要公共行政研究者共同努力，系统梳理和总结国外公共行政關于规则行为研究的既有成果，在批判中借鉴，结合实际，加强对公共组织中的规则行为的深入研究。国内公共行政的研究者应借鉴管理学、经济学、社会学、心理学等多学科的视角，运用质性和量化等多种方法，通过对概念的梳理和影响因素的探究，进行实证研究到底是哪些因素影响了我国各级公共组织中公职人员的规则行为，也可以进一步探讨国内公共组织规则行为的区域差异，从而可以为制定有效规则、减少繁文缛节、减少违规行为、使有效规则得到切实贯彻，进而为推进国家治理体系与治理能力现代化做出应有的学术贡献。
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【責任编辑：朱凤霞】
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