徐锦柏
摘要 为了深入贯彻实施乡村振兴战略，规范村庄建设、改善农村人居环境、促进乡村振兴，以屏南县路下乡三万里村为例，分析国土空间规划背景下村庄规划编制过程中常见的问题、编制难点和“留白”机制，以期为村庄规划编制工作的开展提供参考。
关键词 空间规划;村庄规划;三万里村
中图分类号：TU981 文献标识码：A 文章编号：2095–3305（2020）08–0–03
Abstract In order to carry out， implement the strategy of rejuvenating the country， standardize the village construction， improve rural living environment， and promote rural revitalization， three WanLi Village pingnan county road to the countryside， for example， analysis of national spatial planning under the background of common problems in the process of village planning， preparation of difficulty and "stay white" mechanism， so as to provide reference for the village planning work.
Key words Spatial planning; Village planning; Sanwanli Village
DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.08.046
村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可、进行各项建设等的法定依据。村庄规划是原村庄规划、村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划的有机融合，是“多规合一”的实用性村庄规划。
村庄规划是落实乡（镇）国土空间规划的详细规划，主要划定村域生态空间、农业空间、建设空间，明确村域土地利用开发保护格局。
党的十九大报告提出大力实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，有利于统筹安排各类资源，集中力量、突出重点，加快补齐乡村发展短板;有利于通过科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间;有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展。
1 三万里村概况
1.1 地理位置
三万里村位于屏南县路下乡西部，西与门里村相邻，北与芳院村接壤，东与长桥镇、柏源村接连，距离县城36 km，距离乡政府所在地7 km，省道303经过并于国道237相互衔接。村庄三面环山，居民点附近地势平坦。与被誉为“北方少有，南方仅有”的仙山牧场相距约20 km，通往仙山牧场的省道303从村口经过。
1.2 社会经济发展
三万里村现有户籍总人口365人，常住人口主要为老人和留守儿童，年轻人基本外出务工，散布全国，省内居多。村庄现状空心化和老龄化较为严重。
村庄农林用地面积较大，由于村民大多外出务工，田地久无人耕，荒废现象较为严重。现状产业以农业种植为主，主要种植水稻、板栗、毛竹等，近年来增加了百香果、猕猴桃、金珠伞等种植，人均年收入为1.15万元。由于地处山区，受交通、市场等方面影响，村庄整体经济发展较为落后。
1.3 优势与劣势
三万里村的优势是林地资源丰富、村庄依山起厝;村庄的红色文化底蕴丰厚，先后被评为老区基点村、老区小康试点村，老区先进单位等。在革命战争年代，是饶守坤、左丰美、陈邦兴等革命前辈开展革命活动的重要据点，从村口经过的省道303也是通往仙山牧草的唯一主干道。
三万里村的劣势是村民收入较低，经济基础较为薄弱;村内常住人口为老人和小孩，缺乏年轻劳动力;村内产业结构单一且不成规模，生态资源利用率低，是个典型的山区小村庄。
2 常见问题及对策建议
2.1与上位规划的衔接問题
《屏南县路下乡总体规划（2009—2030）》将三万里村定位为一般村，至2030年规划人口为400人，职能为农业生态型，位于西南部农业发展片区。但是，由于近年来三万里村周边的省道303和国道237的改扩建，以及三万里村自身的快速发展，尤其是仙山牧场的开发建设，将为三万里村未来的发展提供良好的机遇，因此三万里村的村庄规划将不能与上位规划进行有效地衔接。
《屏南县路下乡总体规划（2009—2030）》编制于2009年，随着国土空间规划编制工作的不断推进，屏南县将组织编制路下乡国土空间规划。因此，建议在开展三万里村村庄规划时，根据三万里村的现状和发展趋势，确定三万里村为集聚提升中心村庄，并将单一的农业职能调整为以仙山牧场红色旅游区为起点的红色文化旅游村;以古村旅居、药膳养生为特色的生态康养休闲村;以高山有机蔬果种植和休闲农业为基础的农业示范村。在后续的路下乡国土空间规划中，调整三万里村的职能和定位，确保三万里村规划与上位规划的衔接。
2.2 落实保护线问题
《福建省村庄规划编制指南（试行）》（2019年9月）要求，村庄规划必须要严格落实是否占用永久基本农田和生态保护红线、是否避让地质灾害影响区域、是否占用水利部门划定的水域保护线、是否与住建和文旅部门划定的文物保护线等涉及保护线问题。在三万里村村庄规划中主要涉及永久基本农田保护红线和水域保护线。
2.2.1 落实永久基本农田保护红线 三万里村的耕地面积为45.59 hm2，其中划定为永久基本农田保护区面积为39.25 hm2，占耕地总面积的86.10%，比例较高，而且主要分布在山间盆地区。在村庄规划中，作为红色文化旅游和农业示范基地的配套布局，将规划少年军营素质拓展带、红色军旅远征环线和有机果蔬加工基地都难以完美地避开永久基本农田保护红线，经初步规划，预计将占用永久基本农田保护区面积0.5 hm2。
永久基本农田是耕地的精华，要把最优质、最精华、生产能力最好的耕地划为永久基本农田，集中资源、积聚力量实行特殊保护，是实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重大举措，有利于巩固提升粮食综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。在三万里村村庄规划中，严格落实永久基本农田保护线显得尤其重要。因此，建议在规划少年军营素质拓展带、红色军旅远征环线时，根据项目建设以线状为主的特性，充分利用现有的农村道路、机耕道、登山道等，避免新增占用永久基本农田保护区。确实回避不了的，也应该按要求对规划项目的必要性和占用规模合理性进行充分论证，并提出相应的永久基本农田调整补划方案，经主管部门审核同意后方可进行规划。
2.2.2 落实水域保护线 柏源溪干流从三万里村穿村而过，经查询屏南县水利部门的《宁德市屏南县柏源溪流域河岸岸线及河道生态保护蓝线规划》，柏源溪干流的流域河岸岸线及河道生态保护蓝线内涉及了三万里村河道两侧的现状建筑物，但根据村庄规划编制要求，河道生态保护蓝线内不适宜建设与防洪、水文、交通、园林景观、取水、排水、排污管网无关的设施。由于柏源溪干流三万里村段刚修建了防洪工程，而现状建筑物短期内难以全部整治到位，建议在规划中保留现状建设用地指标，但是不安排新增建设用地指标，待后期条件成熟时，将建设用地指标置换到村内其他地方。
3 编制难点探析
我国村庄数量庞大，区位资源特点、发展状态、治理结构差异大等，决定了村庄规划编制的差异性。但是同一个乡镇，甚至同一个县域内往往会存在村庄之间的同质性;还有由于国土综合整治和生态修复是一个全新概念，因此，在村庄规划编制过程中将存在以下几个编制难点。
3.1 优化产业布局
按照村庄分类，三万里村属于集聚提升中心村庄，基于对村庄周边资源、传统文化、产业基础等梳理，融合区域发展需求与村民诉求，将三万里村定位为：仙山湾里、红土万里，从而建设一个产业振兴、文化提升、生态舒适、配套完善的文旅乡村。
基于三万里村特有的生态资源、文化背景和作为仙山牧场门户的特殊地理位置，不能简单地从乡村游、休闲农业等方面布局村庄产业。建议结合《福建省红色旅游发展规划（2018—2022年）》中提出的“闽东红色山海游憩区”的总体构想，整合周边乡村、山林资源，构筑乡野休闲空间，开发“红色+旅游+山水生态”模式的红色山水休闲度假区，打造红色游憩、教育培训、主题休闲、文化体验、康体养生等多元产品，拓展旅游产业要素。在生态农业方面，要发挥三万里的自然生态优势和现有农业基础，重点推广特色高山蔬菜和有机水果的种植，适当投入进行产品的初加工和延伸品的研发，提升农业附加值。在古村休闲康养方面，以屏南特优的药膳通特色文化和古村旅居，提升村庄的休闲康养效果。通过产业布局，避免由于单一的产业造成村庄的发展动力不足。
3.2 科学布局农村住宅
村庄居民点布局是国土空间规划背景下村庄规划的重要组成部分。科学合理布局农村住宅，应查清村庄存量建设用地规模、结构和分布情况，掌握其开发利用复垦潜力，既要严格控制宅基地规模，又要保障农村村民住宅建设的合理用地需求。目前，三万里村还是一个人口流出村庄，经全面调查，三万里村有存量建设用地面积546.72 m2，考虑到村庄未来发展需求，规划在村委楼前空地新增一处住宅用地，面积为1 500 m2。
在进行农村住宅布置时，应因地制宜、依山就势，采用及创造不同的布置形式，体现地方独特的空间肌理，满足村民生产生活需求。三万里村属于小型村庄，村庄内人口数量少、用地紧凑，但是住宅分布比较集中。因此，在布局农村住宅时，要科学确定建筑密度和间距，预留邻里交往和文化生活公共空间、庭院空间和房前屋后种菜种果种树等绿化空间，同时还应与周边环境相协调，力求科学合理、节约集约用地。
3.3 加强国土综合整治和生态修复
以生态文明思想为统领，提高土地综合整治的系统性、整体性、综合性。通过整体保护、系统修复、综合治理，生物措施、农艺措施与工程措施等多措施并举。将“山水路林村”的整理开发复垦提升到“山水林田湖草村生命共同体”的国土空间综合整治。国土空间规划背景下的村庄规划应加强推进农业空间、建设空间和生态空间的系统修复与综合整治，根据三万里村实际情况，因地制宜开展国土综合整治和生态修复。
三万里村村庄规划为加强开展田、水、路、林、村综合整治，完善农田基础设施和配套设施建设，按照“田成块、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大力开展土地平整、田间道路、灌溉排水、农田防护等工程建设，提高耕地和基本农田的质量及综合生产能力，建设旱涝保收高标准农田。规划期间，重点对三万里村庄周边未实施过土地整治的集中连片农田开展高标准农田建设，总规模约1.21 hm2。
按照“谨慎开发，保护生态”的方针，选择集中连片、立地条件好、生态影响小的宜耕后备土地资源进行综合开发。规划期间，要对村庄内部符合条件的荒草地开展土地开发整理，总规模约0.36 hm2。
农村建设用地整治是要加强对村庄内部旧房、危房的整治复垦，让危房内的群众及时转移到安全区域，以改善人居环境。清除地面建构筑物，结合村庄内部基础设施布局，因地制宜开展土地复耕、复绿工程，建设村庄绿色斑块，结合绿地系统设置，建设村庄绿色基础设施，从而为村庄经济发展提供保障用地[1]。规划期间，三万里村建设用地整治工程总规模约0.18 hm2。
4 探索“留白”机制
村庄规划的“留白”是指在村庄规划编制工作中预留部分建设用地指标，作为村庄发展过程中不明确具体规划用地性质的机动指标，以提高建设用地指标的弹性空间。根据《福建省村庄规划编制指南（试行）》（2019年9月）规定：有需求的村庄可因地制宜预留不超过5%的建设用地机动指标，待建设项目规划审批时，要落地机动指标、明确规划用地性质;项目批准后，要更新数据库。
村庄规划“留白”是國土空间规划背景下村庄规划的重要组成部分，是以一个前瞻性的规划思路出发，充分考虑村庄未来发展。三万里村目前的特色农业稳步提升、红色旅游产业刚有苗头、休闲康养正在酝酿中，未来发展还存在不确定性，故要综合考虑村庄的未来发展需求。为了提高村庄未来发展的居住用地、公共设施用地、产业配套项目用地的弹性空间，三万里村规划在村委楼前的空地规划“留白”用地面积约为0.11 hm2，占全村建设用地总面积的4.94%。
5 小结
国土空间规划背景下的村庄规划编制过程中难免会遇到问题和困难。随着县级国土空间规划、乡（镇）级国土空间规划编制的不断推进，新政策和标准的不断完善，编制水平的不断提升，村庄规划对村庄未来发展将具有重要的指导意义。
参考文献
[1] 靳相木，张闯，李乃民.实用性村庄规划的编制实现路径[J].中国土地，2019（10）：31–33.
责任编辑：黄艳飞
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