王元 盛雯雯 侯燕磊 丁尚宇
中央银行制度是一国经济架构与制度体系的重要组成部分，在国家金融制度体系中居于基础地位。党的十九届五中全会提出“建设现代中央银行制度”的要求。“十四五”时期，推进现代中央银行制度建设，必须从新形势、新要求出发，深化对建设现代中央银行制度内涵和主要内容的认识和理解。
一、“十四五”时期建设现代中央银行制度面临的新要求
“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，推进现代中央银行制度建设，将面临十九届五中全会明确的中长期发展战略部署提出的一系列新要求。
（一）推动高质量发展的要求
我国已转向高质量发展阶段，高质量发展也将是“十四五”时期经济社会发展的主题，这意味着必须更加注重质量、效益而不是简单强调规模、速度，必须更加注重资源配置效率，而不是简单关注资源投入规模。金融市场的发展和有效运行，对资金这一重要生产要素的配置效率具有决定性作用。“十四五”时期，需要通过现代中央银行制度的建设，进一步推动利率汇率市场化等改革，促进金融市场结构的优化，以及形成更加有效的货币政策操作和传导机制，来提高资金要素的配置效率，支撑经济高质量发展。
（二）构建新发展格局的要求
构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国适应经济发展阶段变化的主动选择，也是应对错综复杂的国际环境变化的战略举措。畅通资金循环，促进金融更好服务实体经济，是推动新发展格局形成的重要环节和重要任务。在进一步理顺金融与实体经济关系方面，需要中央银行与其他部门形成有效的协同机制，引导金融适应实体经济优化结构、转换动能等的趋势，提供所需的金融服务。同时，构建双循环相互促进的新发展格局，需要实现更高水平的对外开放，国际循环将由侧重贸易向贸易、金融相协调，由偏重引进向双向开放转变，要求中央银行通过完善人民币汇率形成机制、推进人民币国际化等提供必要的支撑。
（三）推进国家治理体系和治理能力现代化的要求
中央银行制度是国家治理体系的组成部分，在宏观经济治理中发挥重要作用。在这样的定位下，一方面要求中央银行以制度为基础和保障，切实担负起经济金融治理的职责，行使好权力的同时担负起责任，重点是厘清政府与市场边界、处理好政府与市场关系。另一方面，还要求通过加强制度设计，健全中央银行与其他政府部门有效协同的机制，形成国家治理的合力，包括在金融管理方面，特别是系统性金融风险防范和处置、重要金融基础设施建设和统筹等方面，与金融监管等部门间的统筹和协调，也包括在宏观调控方面，货币政策与财政、就业、产业、投资、消费、区域等政策的配合和协同。
（四）统筹发展和安全的要求
基于我国发展环境面临深刻复杂变化、特别是外部不稳定性不确定性明显增加的基本判断，十九届五中全会将统筹发展和安全纳入“十四五”时期经济社会发展的指导思想，并从四方面提出了维护和塑造国家安全的任务。金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。随着我国金融体系规模扩大、复杂程度上升、开放水平提高，金融风险对经济社会发展的影响日益上升，金融安全的重要性日益凸显。2008年国际金融危机爆发，暴露了中央银行在维护金融稳定方面职责缺失的严重后果，在建立宏观审慎管理框架、加强中央银行在金融风险防范中作用方面形成了共识。维护我国金融安全，要求通过现代中央银行制度建设，将中央银行在系统性风险防范中的职责和作用落到实处，形成更加有效的金融风险防控机制。
二、“十四五”时期我国建设现代中央银行制度的内涵和主要任务
从全球范围看，中央银行制度的发展演进始终与经济金融发展甚至是危机提出的问题和需要密切关联，随时代背景、外部环境、发展基础和发展阶段、甚至周期性因素的变化，中央银行的职责、运用的政策手段和工具、从政策操作到实际效果的传导都在不断变化。建设现代中央银行制度并没有一个理想范本。我国建设现代中央银行制度的内涵，是在充分考虑本国国情、經济金融发展的现状和趋势等因素，以搭建制度框架为基础，以促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡、风险可控的总体目标为引领，以保持币值稳定、促进经济增长、维护金融稳定为主要目标，通过明晰权责边界、健全协调机制，发挥好中央银行在宏观经济治理中的应有作用。在这一内涵要求下，“十四五”时期建设现代中央银行制度，主要应围绕四方面任务展开。
（一）健全货币政策框架
实施货币政策是现代中央银行的一项基本职责，货币政策也是宏观调控政策体系的主要组成部分，对宏观经济平稳运行有着至关重要的影响。健全货币政策框架既要优化政策目标和工具体系，也要疏通政策传导渠道。同时，由于不同类型政策叠加可能产生互补、抵消、“超调”甚至“共振”等多种效应，货币政策必须与其他政策协调配合，根据宏观经济形势变化的需要，形成调控的合力。
一是完善基础货币投放机制，同时加快构建有效的利率调控体系。“十四五”时期货币政策操作中需发挥量、价两类工具的作用。通过扩大银行间市场一级交易商范围、引入多层次金融机构，丰富长期限基础货币投放工具，扩展抵押品范围，进一步增强流动性管理的灵活性、落实结构性调控意图。通过完善利率走廊机制，强化国债收益率曲线定价基准作用，夯实利率调控的基础，逐步提高利率工具的作用。
二是健全货币政策传导机制。完善LPR报价机制，畅通由基准利率到贷款利率的传导。运用改革手段努力消除信贷市场隐性担保，打破刚性兑付。推动商业银行完善公司治理，提高自主定价能力。丰富债券产品，发展多元化机构投资者，增强债券市场的利率传导作用。
三是加强预期引导，完善政策间协调机制。提高货币政策决策和执行的透明度，健全中央银行与市场常态化沟通的渠道和机制，以及时的信息披露和充分的政策沟通，形成对市场预期的引导。强化货币政策和其他宏观调控政策间的协调配合，既要及时科学评估政策共同实现的短期效果，也要重视对政策协调配合中长期制度性框架和各种机制安排的持续完善。
（二）完善系统性金融风险防控制度
2008年国际金融危机的教训表明，要在微观审慎监管的基础上，从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，以维护金融稳定，由此各国普遍开始建立宏观审慎政策框架，以加强对系统性金融风险的防控。我国已明确央行的货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架，即央行以宏观审慎政策为主要手段履行系统性金融风险防控职责。同时，从维护金融稳定的体系看，需要中央银行、履行微观审慎监管职责的金融监管机构、以及参与风险处置的财政部门等做好协调配合，发挥协同作用，以提高防范和处置系统性金融风险的前瞻性、及时性、有效性。我国宏观审慎政策框架仍在构建中，“十四五”时期还应从多个方面继续推进。
一是完善系统性金融风险监测预警相关机制。提高对金融机构跨行业交易、资金来源和流向等方面的实时监测能力，健全跨行业跨市场金融风险分析、评价制度。开展国际、国家和地区多层次金融风险监测，建立以指标体系为支撑的分级预警机制，并完善预案制定和调整制度。完善宏观审慎压力测试体系，将房地产金融、外汇市场、债券市场、影子银行以及跨境资金流动等重点领域宏观审慎压力测试制度化，更好发挥其在风险识别和监管校准中的作用。
二是优化宏观审慎政策工具体系。用好逆周期资本缓冲、系统重要性金融机构的附加资本要求工具，改进流动性覆盖率要求，加强对大额风险敞口和关联方风险敞口的监管。优化工具触发机制和退出机制。探索实施因地制宜和因行制宜的结构化宏观审慎政策。通过完善存款保险制度、危机处置和市场退出机制、金融风险问责制度，提高风险处置效率和效果。
三是健全系统重要性金融机构和金融控股公司监管制度。充分考虑我国金融体系结构特点和发展变化趋势，对系统重要性金融机构识别、认定依据和名单进行定期调整。加快系统重要性金融机构恢复和处置计划即“生前遗嘱”制度的落实。全面落实金融控股公司准入、股东资质条件、资金来源和运用、资本充足性要求、股权结构、公司治理、关联交易等管理，探索加强金融控股公司监管与子公司专业监管间协调联动，防范集团内部风险传染。
四是完善宏观审慎政策与其他政策的协调机制。央行内部，货币政策和宏观审慎管理应明确职责分工、各司其责，双支柱职能应当更加清晰地相互分离，并根据经济金融形势的不同情况运用不同组合以实现调控目的（见表1）。同时，在国务院金融稳定发展委员会的统筹下，完善央行宏观审慎和金融监管部门微观审慎职能的协调配合机制，更好把握政策出台时机和力度，形成金融風险防控共同体。
（三）加强金融基础设施建设和统筹监管
金融基础设施所承载的支付、清算、结算、登记、托管等功能是市场主体参与金融活动所最必需的公共服务，对整个金融体系运行的效率、交易成本、安全性有至关重要的影响。随着近年来金融科技快速发展，支持金融体系再造业务流程、创新服务模式等，带来了金融活动规模、频率等的显著变化，如支付业务2019年以来小额高频、行内下降跨行上升等趋势十分突出（见图1），这对金融基础设施稳定运行、保障信息安全等的要求日益凸显，为此中央银行应推进金融基础设施统筹监管，促进金融基础设施支撑能力的提升。
一是完善金融基础设施体系。加强顶层设计和规划引领，推动金融基础设施布局优化。稳步推进金融业关键信息基础设施国产化。加强金融科技在金融基础设施领域的应用。稳妥推进境内外金融基础设施互联互通。
二是推进金融基础设施统筹监管。加快统一金融基础设施监管标准，落实机构准入、治理结构、业务规则、风险防控等方面的统一监管规则。加强中央银行与金融监管机构在金融基础设施监管方面的协调配合。推动金融基础设施领域立法，形成金融基础设施安全的法律保障。
（四）进一步探索国际金融协调合作治理机制
当前我国已成为全球第二大经济体，参与全球经济治理、作为代表为发展中国家争取应有的权力和利益，是发挥大国作用、推动构建人类命运共同体的重要方面。金融政策和监管的多边协调、国际货币体系的完善、通过扩大金融开放促进资源跨国流动，不仅有利于我国发挥比较优势、维持经济平稳运行，也能惠及全球经济增长和金融稳定。中央银行应承担起参与国际货币体系改革、金融政策和监管协调，以及统筹推进金融开放、推动人民币国际化等职责。
一是积极参与国际金融治理，加强政策和监管协调。坚持合作共赢，在参与国际金融治理中努力寻求最大公约数。加强与国际组织合作，积极参与国际金融规则制定，在多边协调机制中通过设置议题等方式形成深度参与、发挥引领作用的局面。运用对话、信息交流等方式，加强区域、双边政策沟通协调和监管协调合作。
二是稳慎推进人民币国际化。加强人民币国际化基础设施建设，完善人民币跨境使用相关政策，支持相关金融产品和服务创新，满足境外用户的跨境人民币结算、清算、投融资、交易、储蓄、避险等多样化需求。支持离岸人民币市场发展，促进本外币、离岸在岸市场协调发展。
（作者单位：国家发展改革委经济所）
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