高琰
摘 要：《乏燃料运输管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），在2019年5月正式出台，意味着我国越来越重视核能乏燃料的作用。《征求意见稿》与2003年由国防科工委、公安部、交通部和运输部联合发布的《核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定》相比，更加细致和完善。《核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定》作为一部规章，只是简单地规定了乏燃料道路运输的准则，而《征求意见稿》在运输范围上，除了道路运输，还规定了水路运输、铁路运输以及公海铁联运。此外，还增加了一些规定，例如核事故损害赔偿责任、运输中的监督与检查等相关规定。然而，《征求意见稿》也存在一些问题，主要缺少对乏燃料运输事故信息披露、运输资金管理、运输中优秀人员的奖励与惩罚机制等。另外还有一些规定不够具体，建议增加《征求意见稿》尚未规定的部分，并完善《征求意见稿》中的已有内容。
关键词：运输;乏燃料;法制评析
1 《乏燃料运输管理办法（征求意见稿）》公布的意义
1.1 突破了缺乏乏燃料运输相关法律法规的困境
我国在核能领域的法律法规稀少，直接以乏燃料命名的只有几部，其中大多为条例。《征求意见稿》是首部直接在乏燃料运输方面作出规定的规章，打破了只有条例而没有乏燃料规章的窘迫局面。我国乏燃料的储备量呈现加速增长的趋势，乏燃料运输的压力也与日俱增。据测算，正常情况下，2020年需要离堆外运乏燃料近280 t，2025年需要离堆外运近750 t，2030年近1 300 t;在外运低的情况下，2020年需离堆外运乏燃料近210 t，预计2025年近350 t，2030年近1 000 t。运输量的增长同样会造成运输风险的增长。我国法律对乏燃料的规范较少，《征求意见稿》的出台，除了能有效规范乏燃料运输活动，促进运输安全，还能有效填补乏燃料运输相关法律的空缺。
1.2 有助于打造乏燃料公海铁联运体系
我国乏燃料运输起步晚、投入少，发展水平远远落后于实际水平，这是核工业产业链中名副其实的短板[1]。单一的公路运输已经不能满足我国的运输需求，铁路运输能在一定程度上缓解我国的运输需求，但这不是最佳运输方案。2017年，核工业业界提出打造公海铁多式联合运输体系，认为这种运输方式是保障我国乏燃料运输的必然选择。公海铁联运体系建设是一项复杂的工程，其技术涉及面广、开创性强、需要较高的问题统筹解决能力。我国开展乏燃料运输工作较晚，在建设公海铁联运体系过程中，仍面临不少现实困难，主要表现为省管法规欠缺、多部门协调机制不完善、政策支持不足等。《征求意见稿》分别对公路运输、水路运输、铁路运输以及公海铁联运作出规定，并定位于交通运输部、工业和信息化部、生态环境部、公安部等多部门联合规章，是界定乏燃料运输各参与方职责义务以及乏燃料运输各环节基本要求的主要法规依据，对保障乏燃料公海铁联运体系有序运转具有重要作用，这也是乏燃料发展的必然需求。
2 《征求意见稿》尚未规定的方面
2.1 没有涉及对乏燃料运输事故进行信息披露
《征求意见稿》缺少对乏燃料运输事故信息披露的规定。对于运输事故的救助工作，有时公众不是不愿意参加，而是不知道什么时候、在什么地点、如何参与运输事故应急工作，这与政府应急管理能力有关，也与政府是否能够及时、充分、准确地公开信息有关。缺少对运输事故应急信息的披露，对运输事故的救助是一大损失。此外，如果公众不是通过官方渠道而是非官方的媒体报道了解事故，容易产生恐慌情绪，紧接着会对核电产生抵触情绪。碍于核能的巨大威力，加上人们对核能的陌生，人们一直对这一新型能源存在抵触情绪。
1986年，前苏联发生震惊全球的切尔诺贝利核电站事故，一时间，人们对核电站的信心降至谷底，导致香港大亚湾核电站的建立遭到人们的阻碍，香港许多媒体纷纷发起抗议，“停建”“缓建”的声音不绝于耳[2]。随后，国内便出现了疑似核事故的消息。2010年6月14日，香港电台便报道了深圳大亚湾发生的核泄露事故。之后，负责大亚湾核电站的中国广东核电集团有限公司回应这是一份不实的报道，仅是二号机组燃料包装壳出现细微问题，并没有发生放射性核泄露事故。尽管香港电台的报道有误，但在之后很长一段时间，乃至今日，公众依然怀有恐慌情绪。如果不采取有效措施，很難消除公众心底的恐慌情绪[3]。官方如果不对乏燃料运输事故信息进行报道，一旦信息传递出来，将会引起极大恐慌。因此，在《征求意见稿》中，需要增加对乏燃料运输事故信息进行披露的规定。
2.2 没有设置乏燃料运输中对奖励与处罚的规定
奖励与处罚常用于企业的管理中，能提高员工的工作效率，促进公司的健康发展。由于乏燃料运输事业的特殊性，在运输过程中，需要运输人员更加小心谨慎。因此，在《征求意见稿》中应当有对运输人员的奖惩机制[4]。负激励可以起到以儆效尤的作用，正激励可以促使运输人员更加细致严谨地工作。运输人员在面对强制性处罚时，会加强对行为的自我管理;在面对正激励时，内心会更愿意遵守运输事项。如果能够增加一些奖惩机制，将会带来许多益处。
2.3 规定不够细致明确
《征求意见稿》在许多方面都有所涉及，但是相关规定并不具体。在乏燃料的运输事故损害赔偿方面，《征求意见稿》虽然在第九条提到了这一问题，但只是进行了概述。“托运人应当作出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效地履行核事故损害赔偿责任。”这样的规定对于法律的制定来说太过于笼统。从《征求意见稿》对核事故损害赔偿责任的规定来看，无法明确责任赔偿主体是哪一方，也不知道赔偿金额的判断标准，不利于法律的实施。
《征求意见稿》第二十一条第五款规定：乏燃料被盗、被抢或者丢失，托运人、承运人应当立即报告始发地公安机关和生态环境部门。笔者认为，发生乏燃料被盗、被抢或者丢失事件，仅向始发地公安机关和生态环境部门报告不能科学、高效地挽救乏燃料被盗、丢失和被抢的损失。但是，如果向事故发生地的主管部门报告，便于乏燃料监管部门做好应急工作，也便于追回丢失的乏燃料。
《征求意见稿》第四十条规定：托运人应当建立乏燃料运输应急预案，配备相应的应急人员和装备，并会同承运人、装卸码头定期开展相应的应急演习。乏燃料的运输过程伴随着许多不确定性，定期开展应急演习是迫切需要的。但是《征求意见稿》用“定期”这样的字样，在实践过程中给予了承运人极大的操作空间。若缺少具体的操作机制，运输人员会怠于事故演练，导致实践中不能熟练应对乏燃料运输事故，造成较大损害。
3 《乏燃料运输管理办法（征求意见稿）》的完善建议
3.1 增加乏燃料运输事故的信息披露规定
乏燃料运输事故信息应当公开。首先，为了保证社会公众的知情权，能够让社会公众及时了解乏燃料运输状况并掌握相关信息，也便于对乏燃料运输工作的监督，督促相关运输单位的工作。人们一直密切关注核能事业的发展，乏燃料的运输状况也是人们一直密切关注的问题。公开乏燃料运输事故，一方面能让公众更加了解乏燃料，另一方面也能更好地监督运输工作。其次，有利于消除群众对于乏燃料运输事故的恐慌情绪。前文提到，香港电台对深圳大亚湾核电站泄漏事件的报道，虽然是错误的，但此后很长一段时间公众都生活在恐慌中，正是这一恐慌情绪，让社会一直抵制核电站的建立。《征求意见稿》中应当明确要求有关部门及时报告事故，并在规定时间公开，在有关政府部门工作页面刊登相关信息。
3.2 增加奖励与处罚的规定
在《征求意见稿》中增加奖励与处罚的规定，对乏燃料运输工作中表现优秀的单位和个人进行奖励，对行为不规范的单位和个人进行惩罚。对优秀单位和个人进行奖励，可以采取发放奖金的形式，奖金的设置需要先确定大致范围，然后根据运输工作量、运输时间等来确定奖励金额的大小。处罚金额同样需要划定一个大致范围，实践中具体的数额以事故严重程度和过错为判断标准。同时规定处罚次数要达到一定程度。比如连续3次受到处罚，可采用职业禁止规定，如5年内不得再从事乏燃料运输工作。同时，对造成严重后果的，还需要追究法律责任。
3.3 完善已经规定的条例
细化运输事故损害赔偿问题。可以建立运输事故赔偿基金，要求托运人在开始运输活动之前提出一笔钱作为赔偿准备基金，便于解决后续的损害赔偿问题。对于具体的损害赔偿金额，应该规定一个损害赔偿范围，并提供损害赔偿计算方法的参考因素，在计算责任人具体的损害赔偿金额时，可以按照比例原则。乏燃料出现运输事故，责任主体可能面临高昂的损害赔偿金。因此，建议引入商业保险模式，在《乏燃料运输管理办法》中可以增加一条，即规定托运人需要购买第三者责任险，可以最大限度地保障自身利益，减轻事故发生的赔偿责任，这也是乏燃料运输损害赔偿责任实现的最佳方式。
乏燃料被盗、被抢和丢失后，最恐慌的应是事故发生地。及时让当地政府主管部门了解情况，能及时获得当地政府工作部门的帮助，也便于乏燃料的找回。因此，在《征求意见稿》第二十一条第五款中，建议在需要报告的部门中增加事故发生地，让多地的地方主管部门都了解事故情况，团结最多力量，以最快的速度找回丢失的乏燃料。此外，遗落在外的乏燃料存在一定风险，建议在乏燃料丢失地公布丢失的信息，及时让当地居民知晓这一信息，一方面可以提醒居民，减少不必要的伤害;另一方面，这也是追回丢失乏燃料的良策。
《征求意见稿》在第四十条提到了托运人应当定期会同承运人、装卸码头开展应急演习，建议将时间规定为一年，既不会过度影响托运人和承运人的运输事业，同时也能达到应急演练的效果。法律严格规定，一年的时间能让运输相关工作部门与人员严格遵守，真正做到“有法必依”。应急演习应先制定预案，并报告当地主管部门的上级主管部門，待获得批准后，再进行应急演习的准备工作。托运人和承运人应将演习内容制成视频，并交由当地监管部门查阅，待检阅合格后由监管部门发放下一年度的运输许可证书[5]。
4 结语
《征求意见稿》是乏燃料立法中的一大进步，也是适应核市场发展的重大举措。现如今，核能持续发展，越来越多的国家也认识到这一能源的重要性。通过制定法律法规的方式，对乏燃料的运输过程进行管理，能更好地为核能事业发展作准备。《征求意见稿》的公布是今后正式法律出台的准备工作，其中还有许多缺陷与不足。交通运输部向社会公开征求意见，相信可以在极大程度上让公众参与立法，结合法学专家和人民群众的力量，一定能看到一部完备的法律登场。
[参考文献]
[1]岳树梅.中国民用核能安全保障法律制度的困境与重构[J].现代法学，2012，34（6）：115-125.
[2]陈俊.我国核法律制度研究基本问题初探[J].中国法学，1998，21（6）：108-162.
[3]董毅漫，曲云欢，王晴，等.乏燃料处置与核设施退役资金研究[J].环境污染与防治，2013，18（4）：27-31.
[4]陶李林.论我国核应急法律制度的完善[J].法制科技，2016，10（5）：17-22.
[5]李越，肖德涛，刘新华，等.我国乏燃料运输现状探讨[J].辐射防护，2016，13（5）：18-21.
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