张静
2020年8月7日，在中建三局北京公司阿里巴巴北京总部项目现场，医务人员为农民工测量血压
随着城市户籍制度改革的深入推进，新市民群体能否融入流入地成为中国城市化进程中的重要议题。
日前，国家卫生健康委流动人口服务中心发布《中国城市流动人口社会融合评估报告》（No.2）。就这一报告，本刊记者近日专访了国家卫生健康委流动人口服务中心研究员刘金伟，解析城市化进程中流动人口社会融合的现状与困境，以及户籍制度改革在未来急需解决的问题。
刘金伟
推进公共服务融合
《瞭望东方周刊》：评估流动人口社会融合的重要意义体现在哪些方面？
刘金伟：改革开放以来，中国流动人口的总量和结构发生了翻天覆地的变化，流动人口总规模从1982年的657万增加到2019年的2.36亿人，占中国总人口的17%左右。从流动人口的构成来看，当前流动人口的构成以“80后”新生代为主，他们长期工作生活在城市，融入城市的愿望强烈。但由于户籍等制度性因素的制约，流动人口融入城市还存在很大障碍。
党的十八大尤其是十九大以来，国家加快推进以人为核心的新型城镇化，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化。在这样的时代背景下，开展流动人口社会融合评估，具有重要理论和现实意义：
一是有助于了解当前我国流动人口社会融合的基本状况和特点，为国家制定流动人口社会融合的相关政策提供科学依据;二是通过评估督促被评估城市采取相应措施，促进我国农业转移人口市民化、流动人口基本公共服务均等化;三是通过评估发现不同城市、地区间流动人口社会融合的基本状况和规律，为我国流动人口合理分布、有序流动提供导向;四是建立适合我国国情的中国流动人口社会融合评估的理论框架和指标体系，为国内外的学术研究和交流提供参考。
《瞭望东方周刊》：和2019年第一版报告相比，第二版报告有哪些新变化？为什么将评估指标体系聚焦在公共服务层面？
刘金伟：2020年的评估与2019年版本想比，评估城市由50个变成60个，增加了一些超大城市和特大城市;另一个变化是聚焦到公共服务上，从流动人口随迁子女教育、社会保障、卫生健康和住房保障四个维度构建了评估指标体系。
为什么要聚焦基本公共服务？因为基本公共服务作为流动人口社会融合的核心内容，最能反映流动人口在制度和权益上被接纳的程度。
流动人口的社区融合状况普遍不算理想，长三角略好于珠三角。
当前，随着流动人口在城市留居意愿不断增强，流动人口不断增长的基本公共服务需求与当前公共服务供给的不平衡、不充分的矛盾突出。特别是在子女教育、卫生健康、社会保障、住房保障等公共服务领域，总体不足和结构不平衡的现象均存在，一些问题引发了社会矛盾和纠纷。
从社会融合四个构成来看，经济融合主要依靠市场化的手段来实现，心理文化融合需要经历较长的时间段来相互适应和磨合，政治融合需要依靠法律和制度作为保障，而公共服务融合是当前阶段流动人口需求最迫切，又最容易通过政府手段推进的目标。
流动人口社区融合程度较低
《瞭望东方周刊》：60座城市的流动人口社会融合情况呈现出哪些特点？
刘金伟：从评估的结果来看，主要有以下特点：一是近年来流动人口公共服务均等化工作虽然取得积极进展，但与本地居民相比仍存在一定差距，大部分城市仍然处于初级水平;二是从流动人口公共服务融合不同维度来看，呈现出随迁子女教育和卫生健康服务得分显著高于社会保障和住房保障的现象;三是流动人口公共服务融合在不同城市间差异较大，从城市规模维度上分析，随着城市规模的变化，流动人口公共服务融合得分呈倒“U”型特征;四是流动人口公共服务融合综合得分与经济发展水平呈现一定程度的正相关关系。
《瞭望东方周刊》：流动人口对流入地城市社会结构的影响主要体现在社区层面，目前流动人口社区融合程度如何？
刘金伟：社区是流动人口在城市生活的基本单元，对于流动人口规模比较大的城市而言，大量人口流入已经改变了当地的人口构成，对当地经济社会发展、生活方式等均产生了重要影响，因此从社区层面对流动人口社会融合进行评估非常重要。
流动人口的社区融合目前呈现以下特点：一是融合状况普遍不算理想，长三角略好于珠三角。二是流动人口比较有“社区认同”，但对获得本地户口意愿不强。三是已经有了一定的针对流动人口的“社区服务”，但住房保障尚未纳入服务体系。四是本地人接受流动人口的程度明显高于流动人口接受本地人程度。五是流动人口“社区参与”程度比较低。
对于未来如何促进流动人口社区融合，我们提出如下建议：一是加快推进户籍制度改革，从制度层面打破社区层面的隔閡。二是创新服务方式，将流动人口纳入地方国民经济和社会发展规划，促进流动人口基本公共服务的有效供给，满足流动人口基本公共服务底线需求。三是创新流动人口治理方式，构建社区共建共治共享机制，有效引导流动人口社区参与。四是发挥工青妇等群团组织作用，助力流动人口社区融合。
4月21日，浙江省湖州市吴兴区总工会法律志愿者、妙西镇司法所所长茅泉江在吴兴区新时代职工普法基地进行产业工人劳动法律法规专项培训（徐昱/ 摄）
九大都市区各有不同
《瞭望东方周刊》：就业是流动人口社会融合的经济基础，九大都市区在流动人口就业人员职业构成、就业单位性质以及劳动权益保护方面存在哪些显著差异？
刘金伟：以北上广深等超大或特大城市为核心的大都市区是流动人口的主要聚集地，从我国九大都市区流动人口就业的情况来看，北京大都市区流动人口中专业技术人员比例较高，是九大都市区中最高的，商业、服务业人员的比例也较高，达到60%;生产、运输设备操作人员及有关人员的比例较低（9.3%），低于其他八个都市区。这与北京高端服务业比较发达，制造业比重较低有关。上海大都市区中流动人口的专业技术人员也较多，仅次于北京，不同的是生产、运输设备操作人员及有关人员的比例较高（32.70%），仅次于杭州。
深圳、广州大都市区的产业转型非常成功，流动人口中专业技术人员的比例虽然不及北京和上海，但赶超了武汉、成都大都市区;生产、运输设备操作人员及有关人员的比例则处于中游水平，低于长三角的杭州和上海都市区。在中西部的都市区中，武汉、成都流动人口中专业技术人员比例较低，武汉的商业、服务业人员的比例较高，成都和重庆的生产、运输设备操作人员及有关人员比例也较高，数据折射出成渝地区的制造业发展较快。
从就业单位性质来看，北京大都市区流动人口在机关、事业单位、国有及国有控股企业、集体企业的就业比例为九大都市区最高，即通常说的体制内单位就业比例较高。流动人口在私营企业就业比例较高的分别是杭州、深圳、重庆、北京和上海。流动人口在外企（包括港澳台独资、外商独资、中外合资企业）就业比例较高的是深圳和上海。流动人口中个体工商户比例最高的是武汉，其次是成都和天津。
九大都市区中，北京、上海、重庆和杭州的流动人口是有固定雇主的雇员比例最高，武汉的自营劳动者最多，远高于其他都市区。北京、上海、深圳流动人口的劳动合同签订率最高，均超过八成，这是一类地区;其次是广州、成都、天津和重庆的流动人口，大约为七成左右，为二类地区;武汉、杭州和其他地区是三类地区。
长三角打工者艺术团的成员胡秋香（中）与同伴在苏州木渎镇举行的“新市民春晚”上演出（季春鹏/ 摄）
相对高质量公平教育很重要
《瞭望东方周刊》：流动人口随迁子女教育情况呈现怎样的特点？在实现“让随迁子女不仅能够获得基本的教育，还能获得相对高质量的公平教育”方面，有哪些对策与建议？
刘金伟：义务教育阶段入学门槛的限制和异地中考政策限制，是影响流动人口随迁子女获得公平教育的关键因素，因此在流动人口随迁子女教育方面，应重点打破义务教育阶段入学限制和异地中考的政策限制，不仅要让流动人口随迁子女获得基本的教育，还要获得相对高质量的公平教育。
我们的建议是，首先要提高义务教育的统筹层次。当前，我国义务教育以县为主进行管理，地区间、城乡间统筹层次不高，教育发展差异较大。要促进流动子女教育公平，就要改变城乡间管理上的双轨制，在完善以县为主的管理体制基础上，按照县、市、省、国家的顺序逐步提高统筹程度，缩小地区间、城乡间的教育质量。在完善管理机制的基础上明确中央和地方、流入地和流出地对流动子女教育责任的划分，坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主。
可考虑实行“义务教育登记卡”制度，流出地政府为流出学生在户籍地注册学籍，办理义务教育登记卡，当人口流动时，登记卡一起流动。建议完善义务教育经费分段机制，在加大政府财政投入的基础上，实施“钱随人走”的“教育券”制度，由流入地接受学校享受流入子女的义务教育经费。中央可考虑设立流动人口子女教育专项资金，以流入地流动人口子女的规模为依据进行补贴，缓解流入地财政教育经费压力。流入地政府要将解决流动子女教育问题纳入地区发展规划，分阶段制定切实可行的发展目标，逐步解决流动人口子女教育问题。
其次，要破除流动人口在流入地就学的制度障碍。未来国家要从政策上进一步对流动人口子女在流入地参加中考的条件做出具体规定，符合规定并且具备一定条件的流动人口子女可以在本地参加中考、接受普通高中阶段的学习教育。同时，在不断扩大学前教育资源供给的基础上，把流动人口子女的学前教育纳入政府公办幼儿教育机构的范围。
第三，要构建学校、家庭、社会三结合的社会化教育体系，发挥各自的教育优势，形成教育合力。注重流动人口的继续教育，提高其文化素质和生存能力，优化家庭教育氛围;优化流动人口生活的社区环境，大力开展社区服务，建设社区图书室等青少年文化活动场所，开展各种文化体育活动，丰富流动儿童的业余文化生活;规范和鼓励民间办学，弥补公共教育资源的缺口。
建议完善义务教育经费分段机制，在加大政府财政投入的基础上，实施“钱随人走”的“教育券”制度，由流入地接受学校享受流入子女的义务教育经费。
将流动人口纳入当地住房保障体系
《瞭望东方周刊》：流动人口住房保障的现状呈现哪些特点？还存在哪些问题与难点？
刘金伟：流动人口住房保障具有以下几个特点：流动人口主要是以个人租住私人住房为主，获得公共性住房和购买自有住房的比例较低;超大城市流动人口租房的难度最大，房租收入比超过了40%;城市规模越大流动人口获得住房的难度越大，特别是东部沿海地区的大城市，高房价已经成为阻碍流动人口融入城市的重要因素。
从目前来看，流动人口住房存在居住条件差、支出压力重、制度保障不足和改善困难四大问题。
为此，提出以下建议：首先，政府应从政策上将流动人口纳入当地住房保障体系。当前虽然许多城市已陆续出台政策，将常住流动人口纳入城镇住房保障范围，但由于历史原因，我国现有住房保障种类繁多，各体系的保障对象的申请标准互有交叉，住房优惠也有相互覆盖的情况，因此应当首先对地区性住房保障制度的实施标准进行统一划定，重新整合，避免重复，申请对象上应当把有条件的流动人口考虑在内。
其次，可将流动人口纳入住房公积金范围，提供住房资金补贴。按自愿原则，将有劳动合同的流动人口统一纳入住房公积金，借此提高流动人口的购房能力。拓宽住房公积金的使用区域限制，尤其應当鼓励公积金的使用能够从大城市转向小城镇。住房公积金有助于减轻外来流动人口在买房时的负担，但公积金的额度跟企业的资金能力以及流动人口本身的工资有关，流动人口本身受文化程度的影响，一般从事低工资，高强度的工作，因此其住房公积金的额度也不会很高，对需要买房的人群来说，这部分住房公积金不能从根本上解决他们的买房难题。因此，建议针对流动人口的实际情况，可视情对需要买房的流动人口提供部分资金补贴。
第三，要规范住房租赁市场，改善流动人口居住条件。作为“过渡型”住房模式，租房是能够解决大批流动人口和本地住房困难户的措施之一，要把流动人口纳入当地政府“公租房”的保障范围，申请条件与当地居民一致。对于达不到条件的流动人口，政府宜规范房屋租赁市场，避免租房价格的大幅度上涨。同时通过政策、资金补贴等手段鼓励当地企业为本企业职工建设集体宿舍，并改善集体宿舍的居住条件。
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