关于促进大学生返乡就业创业的调查报告
随着市场经济的深化发展，各地在大力推进经济科学跨越发展的同时，积极实施人才发展战略，以人力资源优势促进经济结构转型升级，其中吸纳大学生（特别是本地大学生）就业创业是有效手段之一。2008年，**市政府组织成立了“**市高校毕业生创业就业联盟”，并出台了《**市高校毕业生创业就业工作实施意见》，以优越的条件吸引本地大学生返乡就业创业，一定程度上解决了当前高校毕业生“创业就业难”现象，也为**市经济社会发展起到了积极的促进作用。
应当说，大学生返乡就业创业工作是一项集地方政府、各地高校、用人单位和大学生的社会系统工程，其中地方政府在政策引导、措施推行和就业创业服务等方面的举措对该项工作起到至关重要的作用。为了解**大学生返乡就业创业的基本状况，课题组进行了实地调研，从政府职能部门、用人企业和部分大学生等多个层次展开调查，重点了解政府落实大学生返乡就业创业政策的情况，厘清政府的难题和困惑，并提出应当采取的措施，努力为政府决策提供参考。
一、基本情况 **自2001年以来一直位居全国县域经济百强县，较强的经济实力为大学生就业创业奠定了坚实的物质基础，促进该项工作取得了良好业绩。
（一）通力协调，多措并举，创建良好的就业创业外部环境 首先，以落实“人才强市”战略为抓手，由市委主要负责人亲自挂帅成立了市人才工作领导小组，并联络54家机关、事业和企业单位成立了“高校毕业生就业创业联盟”，各乡镇、部门也普遍建立了相应的工作网络，在此基础上形成了诸如职责分工、例会、联系点和联系专家、信息定期上报等一系列工作制度。市人社局负责大学生返乡就业的具体工作。形成了市委统一领导，组织部门牵头，有关部门各司其职、密切配合，社会力量共同参与的工作格局，造就了良好的工作环境。
其次，以“政策引人”的具体目标为导向。参照中央、省市政策规范，结合实际，细化任务，明确措施，**出台了《高校毕业生就业工作意见》和《关于进一步做好特困家庭大中专毕业生就业工作的意见》。同时，为进一步吸引高层次人才来**创业，市委、市政府又相继出台了《关于吸引和用好优秀人才的实施办法》、《关于在市经济开发区（园区）开展人才特区试点工作的意见》、《**市高层次创新创业人才引进计划实施办法》、《**市海外优秀人才引进计划实施意见》、《关于鼓励科技孵化企业入驻科技创业服务中心（**市留学生创业园）的若干政策意见》等一系列文件和办法，从三个方面给予优惠：一是从财政拿出专款用于对各类人才补贴，具体包括：安家补贴5-100万元、年生活补贴1.5-5万元；企业引进的紧缺专业普通高校本科毕业生每人每年生活补贴6000元；用人单位自身培养各类人才，获得博士学位的资助6000元，获得博士学位并取得博士研究生学历的资助10000元；获得硕士学位的资助2000元，获得硕士学位并取得硕士研究生学历的资助3000元。二是对引进正高职称或博士研究生以上的人才的配偶或子女给予政策关怀，规定这类人才的配偶或一名子女如系普通高校本科毕业且专业对口的，事业单位在编制空额内可直接聘用。三是切实解决企业优秀人才的后顾之忧，为此，**独家出台了《企业优秀人才参加事业养老保险的暂行办法》，把企业优秀人才缴纳事业养老保险的工作真正落到实处。
第三，大力倡导尊重知识、尊重人才、爱护人才好风尚。全社会积极倡导“爱护人才就是促进发展、浪费人才就是妨碍发展、刁难人才就是破坏发展”的理念，在具体工作上，以能力和业绩为导向积极探索建立人才考核评价机制、选拔任用机制、流动配置机制和资金投入机制，加大对优秀人才的表彰奖励力度。部分企业对优秀人才和新录用大学毕业生实施了从个人生活到工作的全方位关怀，激发了各类人才创新创业的热情，增强了企业的吸纳大学生就业的信心，增强了大学生返乡就业创业的吸引力，形成了较为和谐的人文环境。
（二）多方合作，群策群力，形成有效的就业创业工作机制 1、健全分类管理机制。为强化对大学生返乡就业创业工作的管理力度，提高服务水平，**把高校毕业生分为优秀人才、创业大学生、就业大学生和困难大学生等四类。对优秀人才给予优惠政策，从安家和生活补贴、配偶及子女照顾以及提高养老保险标准等方面给予特殊优惠，确保引进人才、用好人才、留住人才。对创业大学生重点进行创业扶持，落实了“三个放宽”（市场准入、贷款额度和贷款次数等三放宽）和“三个优惠”（税收、补贴和收费等三优惠），实施了“三进”（进社区、进乡镇和进校园）、“四复合”（小额贷款+创业培训、实用技能+创业培训、项目开发+创业培训、创业孵化+创业培训）和“五统一”（统一目标任务、统一培训计划、统一教学师资、统一教学方法、统一绩效考核），市委、市政府建立了“万个创业项目触摸屏”，至2011年底，累计发放小额贷款550万元，扶持92人成功创业，成功推介创业项目45个。对就业大学生积极引导就业，通过定期举办“高校毕业生就业现场招聘会”、“高校毕业生就业网上招聘周”、“非公经济服务月”、“大中专毕业生就业服务月”、“高校毕业生就业服务百日行动”、“四送服务”等专题活动，促进高校毕业生及时就业、充分就业。对困难大学生加大援助力度，统一发放“就业失业登记证”，凭证享受各项扶持政策，对吸纳城镇“零就业”家庭、农村“零转移”家庭和特困家庭生高校毕业生的用人单位，给予社会保险补贴和3000元/人的一次性岗位补贴，成立了由71家企业组成的就业帮扶基地，成功帮扶102名特困生实现就业。
2、实行联动合作机制。2008年，“**市高校毕业生就业联盟”的成立，使政府公共资源和社会优势资源实现合理配置，形成了由政府主导、高校配合和社会共同参与的联动合作机制，推动了大学生返乡就业创业工作的顺利进行。首批54家联盟单位由机关、事业单位、市骨干企业等组成。联盟成立后，成员单位在就业双选、特困帮扶、见习实习、就业研讨等系列工作中显示出了联动合作的巨大优势和示范带头作用，为促进大学生返乡就业创业工作提供了一个全新的载体和平台。2011年，就业联盟单位提供就业岗位1350个，就业见习岗位250个，吸纳就业见习人员113人，录用率达95%以上，吸纳特困家庭及零就业家庭毕业生51个，占登记总人数的71%。
3、规范考核激励机制。将促进大学生返乡就业创业工作列入乡镇、部门“三个文明”百分考核的内容，从政策落实、就业创业服务等方面进行考评，连续多年把高校毕业生就业指标作为为民办实事的内容，实行“一票否决”。
（三）统筹兼顾，狠抓落实，健全科学的就业创业工作体系 1、探索建立创业服务体系。鼓励大学生自主创业，以创业促就业是从另一侧面解决大学生“就业难”问题的重要途径，为此，**从大学生创业服务入手，积极探索建立覆盖全市的网络化创业服务工作体系。目前已经开展的服务项目包括“一站式超市化”服务、“两个平台”建设和“三位一体”的项目跟踪服务。“一站式超市化”服务就是引入“超市化”的自主选购模式，配备快速启动机制，适时成立了“**市创业服务超市”。“超市”由人社部门牵头，各职能部门配合，对有意向自主创业的大学生实行“一站式”服务，真正做到“部门集中服务、优惠集中办理”。“两个平台”建设就是在市、乡（镇）、行政村等三级分别建立创业公共服务和创业孵化基地两个平台。一方面，从市场准入、人员招聘、资金扶持等多方面为自主创业的大学生提供便捷、高效的服务；另一方面，对尚不完全具备自主创业条件的大学生，可以先进入创业孵化基地进行培育，让他们在“基地”修炼内功，提高创业能力，仅2010年进入孵化基地培育的大学生就有135名。“三位一体”项目跟踪服务即在项目征集开发、推介发布和跟踪指导等三个环节实现全程跟踪服务，同时，定期举办大学生创业设计大赛，设立青年创业基金，从源头上强化创业扶持。
2、整合完善公共服务体系。推进大学生返乡就业创业工作是一项系统工程，建立完善的公共服务体系应当是首当其冲的。对此，**借助行政机构整合的契机，率先进行了人力资源市场和人才市场的合并，切实解决了过去条块分割、各自为政的被动工作局面。同时，积极利用现代网络传媒，实现了**人才网、**人力资源和社会保障网、**市创业就业服务网等三网之间互通链接，实现了资源共享、联动服务。为把扶持大学生返乡创业工作真正落到实处，**按照整合资源、政府推动、市场运作、降低成本、配套服务的原则，充分利用“一区四园”、各类市场、社区的中小企业聚集适合大学生个体创业的场所，建成了鑫都大学生创业孵化基地、黄桥大学生村官创业园、大学生创业孵化基地、大学生创业实训基地等场所载体，为大学生初创企业营造一方沃土。在具体服务过程中，以“就业服务卡”为媒介，全面掌握已登记大学生的就业创业信息，实现了就业服务、创业扶持及优惠政策落实的“一卡通”服务。市公共人力资源市场还设立了高校毕业生就业创业服务的专门窗口，为高校毕业生提供创业咨询、求职登记、信息查询、职业指导、素质测评、人事或劳动保障事务代理、优惠政策咨询办理等系列服务。
3、尝试规范见习培训体系。见习制度是大学生就业创业的“减压阀”，大学生通过见习锻炼，了解和熟悉行业工种运作规范，提高处理复杂问题的能力，为今后的职业发展提供有效指导和良好借鉴，尽快成长为符合用人单位需求的优秀劳动者。同时，见习制度将加强大学生对专业理论知识的理解，为其进一步的学习和深造提供实践经验和研究样本，也在大学生和用人单位之间建立起良好的双向选择空间。**在61家单位建立了就业见习基地，至2011年底，共吸纳见习大学生613人。为规范见习培训制度，**一方面强化见习培训，除开展统一培训外，还安排专门带教老师对见习人员实行“一对一”指导，帮助他们迅速提升就业能力；另一方面，强化对基地和见习人员的考核，实现了人才中心、见习基地和见习人员的网上互动，及时发现和处置见习过程中遇到的矛盾和问题。
二、问题与原因分析 1、就业创业政策未完善，操作力不够 政府的政策或者法规的内容与社会的进步、变化不协调，还没有深入了解大学生的需求。首先，文件规定多而法律规定少，缺乏统一的政策规划，大学生就业立法在我国基本空白，相关配套的制度并不健全。涉及大学生就业促进的法律只有《劳动法》、《就业促进法》和《高等教育法》三部，而专门针对大学生就业促进行政法规一部也没有，仅有《暂行规定》式的部门规章，其法律效力层级很低，主体职责不清。其次，政策制定原则过多而措施过少。大学生就业支持政策可操作性、激励性匮乏。2009年省《就业促进办法》已经出台，原则性较强，缺乏可操作性，各地应当结合实际进一步细化规范，但鲜有具体规定。再次，政策的制定缺乏针对性。往往把高校毕业生作为一个群体来进行对待，表面看来似乎平等，但大学生对出身地或学习地有着天然的地域认同感，如果政策的内容不能体现这一现实，在一定程度上挫伤了大学生（特别是出身于农村的大学生）返乡就业创业的积极性。
2、政策落实成效欠佳，执行力不够 政府出台的就业政策与法律覆盖面虽说比较广，但在实际执行中却未落到实处，往往拘泥于形式，并不能达到预期效果，多数毕业生无法从中受益。由于政府无法对多数用人单位（如企业）的招聘规定进行限制，因而，所谓平等就业的规定在现实中不能完全得到体现。比如，不少用人单位在具体招聘的过程中往往会设置一些诸如性别歧视、专业门槛、文凭限制、身体健康规定和技术熟练程度等方面的障碍。依照这些歧视性规定招聘的大学生虽然会让用人单位在较短时间内获得可见效益，但不利于人才发展的长远规划，应当平衡取舍。同时，不少就业创业优惠政策往往拘泥于形式，实际能符合就业优惠政策条件的大学生占比较少，就业创业政策在完善、执行、成效上有待于进一步提高。
3、所供就业岗位层次低，吸引力不够 从人力资源市场提供信息看，自2009年以来，**每年职业需求人数均超过了求职人数总和的两倍多，似乎大学毕业生“就业难”问题不难解决。但从行业分布分析，制造业和批发零售业是其中的重头戏，占需求总职数的65%以上，需求缺口排名前五位的职业分别是裁剪缝纫工、加工中心操作工、车工、化工产品生产工和焊工，职业层次比较低，对大学生没有吸引力。而求职缺口排名前五位的职业分别是织造人员、营业收银员、文员、A照司机和计算机操作工，且职位数很少，仅占总需求职数的2%强，无法减缓大学生求职增加的趋势。
4、创业实践失败者较多，参照力不够 通过调查得知，虽然多数大学生己经意识到创业的重要性，但大学生参与创业实践的比例仍然很低，准备创业的大学生和真正参与创业的大学毕业生仍属凤毛麟角，且大学生自主创业的“三大困难”即筹集创业资金难、市场销售难和大学生的创业知识、经验和能力欠缺等在现实中仍未得到有效的解决。故而，所谓自主创业对绝大多数大学生而言依然是可望而不可及的目标。就**的情况看，创业成功的典型仅几例，创业成功率达不到1%，缺乏现实的参照典范，使得不少大学生对自主创业望而却步。
5、指导与见习形同虚设，连接力不够 目前，大学毕业生多为独生子女，父母的过度关爱加上自身的不努力，使得不少大学生在见习过程中仅限于应付，几乎不参与见习单位的日常工作，带教老师的指导也处于交差事状态。大学生得不到实践的锻炼，在能力上得不到用人单位的认同，双向选择时连接力淡化。
6、大学生社会适应性欠缺，就业力不够 从部分用人单位的调查得知，已就业大学生在工作中总会出现多种问题，这表明大学生的整体就业能力有待增强，主要表现为三个方面：一是职业生涯规划设计意识不强，对自己的认识不够。相当一部分学生没有“职业生涯规划”概念，不清楚自己的优势和劣势，不知道自己的兴趣与能力所在，不能全面正确地认识和评价自己，少数人还表现出盲目的“精英”意识。实际中往往是好高骛远、眼高手低，抑或随意就业、被动就业，工作上缺失职业目标和责任意识，频繁跳槽等任意枉为现象时有发生。二是专业技能储备不够，创新能力不强。受应试教育影响，许多大学生“挤过独木桥”之后就开始懈怠学习，甚至是厌倦学习，专业技能严重不足，对于实践与创新能力的培养更是少有在意，与用人单位的相关要求存在一定的差距，不少大学生在很多时候不得不陷入任务无法有效完成的窘境。三是综合素质有待进一步提高。校园生活与社会生活之间的差异使得许多大学生措手不及、无法应对，于是在面对挫折、失意甚至是失败时不少大学生就会不思进取、怨天尤人，抗挫折能力不强。在人际交往中，大学生的表现两极分化或自负或自卑。自负的以“精英”自居、目空一切；自卑的则小心谨慎，放不开手脚，表现怯懦。还有少数大学生集体观念淡薄，缺乏互相帮助及协作精神，不能与同事和睦相处，欠缺团队合作精神。
造成上述问题的原因很多，大学生以及社会用人单位毋容置疑存在许多不足之处。单从政府这一主体的角度进行分析，主要在于三个方面：一是责任意识与服务意识相脱节，认识不到位；二是政策内容与现实状况街接不够，被动应付多；三是工作思路狭隘，参与主体单一，机制运行不协调。
三、对策措施 切实改变当前被动局面，应当从以下三个方面入手：
（一）把握三个原则
1、责任原则。促进大学生返乡就业创业不仅是一个现实的社会问题，更是政府的一项重要职责。地方政府应当在明确角色定位的基础上，协调高校、用人单位及大学生等主体之间的利益关系，在对高校就业创业培训的课程设置监管、引导大学生就业创业、监督用人单位的招聘政策等方面发挥主导作用，以满足大学生的合理需求。同时，还要深入调查返乡大学生群体的特点、困难和需求，增强回应性，提高政策制定的参与程度，使政策的目标利益最大化。
2、服务原则。地方政府更多的是公共产品的供应者而非生产者，应强化服务意识，转变职能，完善公共服务平台，在就业创业政策解读、宣传和执行、用人岗位的合理设置、用人单位与大学生之间的桥梁沟通、大学生见习实习服务和返乡大学生权利保护等方面提供全方位的服务，为返乡大学生编织坚实可靠的社会安全网，在最大范围内促进大学生返乡就业创业的公平正义。
3、创新原则。就是要拓宽工作思路，突破以往单一部门独木难支的被动局面，从影响大学生返乡就业创业的各方面因素着手，通过明确主体定位，整合有效资源，改进工作方法，把政府、用人单位和大学生等各方利益协调一致，确保工作机制的有效运行。
（二）做好三项工作 主导
政府应当积极发挥主导作用，通过改善就业创业环境、完善政策扶持体系、搭建公共服务平台、加强就业创业管理等工作，促进创业，保障就业。
引导
通过政策引领和利益驱动，一方面促进用人单位提高认识、放远眼光，主动取消歧视性招聘政策，在保障就业、积极吸纳大学生实习见习和人才培养上发挥建设性作用；另一方面，倡导返乡大学生树立正确的就业观、择业观和创业观，帮助他们进行必要的心理调适，正确地进行自我评价，以适应环境，规划自身职业生涯。
疏导
鼓励大学生放下架子，走向基层。通过在基层的实践锻炼强化技能、积累资本、体现价值。
（三）创新工作机制 针对**返乡大学生就业创业中存在的问题，应当充分发挥地方政府、私营部门、社会组织的互补优势，对不同类型的公共服务和公共产品分类选择不同的运行机制，才能形成多元化的、全方位的立体公共服务工作体系。具体地说，就是分别在改善就业环境、构建服务网络、开展实习项目、加强创业扶持等四个方面创制相应的运行机制（如表所示）。
表：返乡大学生就业创业工作运行机制 项
目 运行机制 地方政府 社会组织 私营部门 改善就业环境 主导 推动 配合 构建服务网络 财政支持 负责动作 鼓励参与 开展实习项目 挖掘资源 承包动作 挖掘资源 加强创业扶持 搭台 推动 唱戏
1、改善就业环境：政府主导，社会推动，企业配合。严重的“厚公薄私”心理已成为影响返乡大学生就业创业的重要因素之一。改善就业环境是转变返乡大学生就业创业观念的主要手段。建议**应当结合实际，通过完善社保体系，给予到非公有制企业就业的大学毕业生一定的社保补贴或适当提高其社保待遇，在工作时间长度、福利待遇安排、劳动权益保障等方面规范私营企业的运营，增加私营企业对大学生的吸引力，为返乡大学生进私企提供有力的利益保障和制度支撑，积极引导返乡大学毕业生到私营企业就业。同时，充分利用就业创业联盟、商会、妇联、团委、个体私营协会等社会载体，由社会组织利用其既有的网络基础进行广泛宣传和倡导，积极推动企业参与。
2、构建服务网络：财政支持，社会运作，企业参与。充分调动各方资源，推动构建就业创业服务网络是完善就业服务的有效措施。**可以结合本地实际，以高校毕业生就业创业联盟为龙头，着力构建四位一体的就业服务网络，以增加大学生就业的砝码，提升大学生的就业能力，实现大学毕业生与用人单位的“双赢”。四位一体就业创业服务网络具体是指由政府、高校、社区组织、行业协会等四种组织为主体共同参与构建返乡大学生就业创业服务网络。其中，政府作为就业服务的提供者，给予财政专项补贴和政策优惠；高校、职业技术学院等作为服务的生产者，提供培训场地和培训服务；社区组织负责摸底统计和服务回馈等；行业协会发挥资源优势，引导企业积极参与“订单式培训”，服务内容主要包括职业技能培训、就业定位指导、就业心理辅导等。
3、开展实习项目：多方挖掘，面向基层，改进模式。开展大学毕业生实习计划是通过社会广泛动员以弥补个体先天社会资本不足，促进返乡大学生就业创业的一项重要手段。**应当充分挖掘政府部门、企事业单位、其它部门等多方资源，为返乡大学生，尤其是家庭困难的大学生创造实习机会和就业机会。比如，政府充分提供基层社会管理和公共服务岗位，鼓励返乡大学生深入基层，参加新农村建设、城市社区建设，提升基层社会管理和公共服务水平，尽可能实现“一村（社区）一专职大学生工作者”；企业建立“青年就业创业见习实习基地”，提供岗位，并优先聘用见习实习大学生就业；鼓励个体私营协会等社会中介组织承包返乡大学生见习实习项目的运作，由其负责联系基地，向基地推荐学员，协助做好管理以及其它相关的跟踪服务工作。
4、加强创业扶持：政府搭台，企业唱戏，社会推动。通过积极鼓励大学生自主创业，既可以缓解大学生的就业压力，又可以大力弘扬“劳动为本、创业立身”的精神，推动社会经济稳定发展。**一方面要建立健全小额信贷扶持机制，减免行政事业性收费，给予自主创业补助和社会保险费补贴等，应对创业资金短缺和创业门槛过高的障碍，同时在小额贷款的具体办理上可以与“创业孵化基地”的企业进行合作，通过企业联保的形式确保贷款顺利到位；另一方面以“创业联盟”平台，为企业和大学生创业者定期举办项目对接会、产品推介会、技术联系会等，推动企业与大学生创业者的合作。行业协会、社区组织等部门应积极推荐宣传创业典型和创业导师，并主动与大学生创业者建立联系，强化“一对一”的指导交流，推动形成良好的创业氛围。
