赵雪芹 蔡铨 王英
收稿日期：2020-05-21
基金项目：国家社会科学基金青年项目“基于数字网络的知识关联服务研究”（项目编号：14CTQ042）。
作者簡介：赵雪芹（1983-），女，教授，博士，硕士生导师，研究方向：信息服务、用户行为等。蔡铨（1998-），女，硕士研究生，研究方向：用户信息行为。王英（1985-），女，副教授，博士，研究方向：信息资源知识产权、信息政策与法律。
摘要：[目的/意义]大数据时代所衍生的大量个人隐私安全问题，致使如何完善我国个人信息保护政策体系、加强个人信息安全成为首要问题。因此，开展我国个人信息保护政策文本量化研究，对进一步完善政策体系具有重要意义。[方法/过程]以国家发布的个人信息保护政策为研究对象，运用统计计量法构建政策工具、社会系统论和政策效力三维分析框架，对我国目前的个人信息保护政策体系进行分析。[结果/结论]研究发现，政策工具维度，我国环境型政策工具使用较多，缺乏供给、需求型政策工具的协同使用，政策工具使用失衡;社会系统论维度，我国个人信息保护的实施主要依靠对信息收集者和公众的约束，政府和技术层面的管控较少;政策效力维度，随着政策数量的增加，政策累计总效力在不断提高，但政策效力增长率差异较大。针对存在的问题，对我国个人信息保护政策的优化提出了建议。
关键词：个人信息保护;政策工具;社会系统论;政策效力;文本分析
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.04.003
〔中图分类号〕G304〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2021）04-0017-09
Textual Analysis of China & Aposs Personal Information Protection Policy
——Based on the Three-dimensional Analysis Framework of Policy Tools，
Social System and Policy Effectiveness
Zhao XueqinCai QuanWang Ying
（School of History and Culture，Hubei University，Wuhan 430062，China）
Abstract：[Purpose/Significance]Due to a large number of privacy security issues in the era of big data，accelerating the construction of a perfect personal information protection policy system has become an urgent task in China.Therefore，it is of great significance for our government to further improve its policy system to carry out the quantitative research on the personal information protection policy text.[Methods/Process]Taking the personal information protection policy issued by the state as the research object，using the statistical measurement method and content analysis method，analysing the item category characteristics one by one from the three-dimensional analysis framework of policy tools，social system theory and policy effectiveness，and the current personal information protection policy system in China.[Results/Conclusion]From the perspective of policy tools，Chinas environmental policy tools were more used，lack of collaborative use of supply and demand policy tools，and the use of policy tools was unbalanced;from the perspective of social system theory，the implementation of personal information protection in China mainly depended on the constraints on information collectors and the public，with less government and technical control;from the perspective of policy effectiveness，with the number of policies increasing With the increase，the cumulative total effectiveness of policies was increasing，but the growth rate of policy effectiveness was quite different.Finally，the paper put forward some policy suggestions for the formulation of personal information protection policy in China.
Key words：personal information protection;policy tools;social system theory;policy effectiveness
我国自2009年起将买卖个人信息罪和非法获取个人信息行为纳入刑事处罚范围，此后又相继出台相关的个人信息保护政策。2019年，十三届全国人大常委会将《个人信息保护法》纳入立法规划，个人信息保护政策从无到有，由少到多，体现了对个人信息保护工作的重视。同时，随着互联网的普及和大数据等技术的应用，网络上存在大量收集、贩卖、泄露个人信息的问题[1]，对个人信息保护工作提出了更高的要求。因此，个人信息保护法律及政策的制定和完善在新时代尤为重要，根据我国个人信息安全现状制定具有针对性的国家政策并推行，能保护个人信息安全，提升国家网络环境治理水平。
1研究现状分析
围绕个人信息保护领域，我国的研究焦点集中在个人信息保护路径研究[2-3]、个人信息保护政策协同研究[4-5]和国内外个人信息保护政策比较[6-7]3个方面。现有的研究大多从某一特定角度或问题探讨个人信息保护政策未来發展，鲜见从政策文本内容和结构量化的角度进行的研究，而个人信息保护政策能否实现其基本目标，与政策的内容和结构有密切关系，政策的内容与结构是否完整、各部分之间能否达到动态平衡，是政策发挥效用的前提和基础。使用政策工具进行政策文本的量化分析不仅能透彻剖析政策结构，还能观测政策体系是否平衡。目前将政策工具应用于个人信息保护政策的研究较少，典型的有谭春辉等[8]以政策工具探究个人信息保护政策，并据此提出相应的政策工具优化建议。童林[9]从政策工具、政策要素两方面对我国个人信息保护政策进行框架分析并提出改进方案。但仅从政策工具和政策要素的角度考量政策是否有效地发挥作用是远远不够的，政策是国家运用资源协调社会经济活动的重要工具，当其与社会角色责任耦合形成系统的共治主体时，才能实现个人信息管理闭环，因此政策中社会系统责任的分配对构建我国长效完善的个人信息保护体系具有重要意义。基于上述考虑，政策体系的考量分析还应结合社会系统论，考察在社会系统运行中现存个人信息保护体系的适应性，从而为我国进一步优化个人信息保护实现路径提供参考建议。不仅如此，还要结合政策效力，考察政策颁布部门对于政策推进的影响，以提出更为科学实用的改进建议。
基于此，本研究将系统剖析国内近年颁布的个人信息保护相关政策，构建个人信息保护的政策工具、社会系统论和政策效力三维分析框架，对相关政策进行文本分析，以期发现目前个人信息保护政策存在的问题，进而提出完善个人信息保护政策体系的建议，促进我国网络安全环境的建设和个人信息保护的发展。
2我国个人信息保护政策文本分析框架体系
政策工具维度为X轴，包括供给、需要和环境要素;社会系统论维度为Y轴，由信息主体、信息收集者、政府、监管、技术和公众6个要素组成;政策效力维度为Z轴，按照效力划分为1～5。图1为个人信息保护政策分析三维框架，以下将对此框架内容进行阐述。
2.1X维度——政策工具内容结构维度
基于我国个人信息保护意识不强、个人信息保护路径较少、个人信息保护商业链尚未形成的现状，个人信息保护的发展一方面靠政府鼓励政策的推行，以提升群众个人信息保护的积极性;另一方面，还需要进行人才专项培养、发放补贴，扶持个人信息保护机构的创办。因此，本研究采取Rothwell R等[10]的研究思路，将供给性工具、需求性工具和环境性工具纳入个人信息保护政策分析的X维度进行考察。个人信息保护供给性政策工具是指政府通过人才、资金、场地、技术等支持和鼓励个人信息维权机构创建，是增加个人信息保护途径的政策工具;需求性政策工具是指政府通过增加侵犯个人信息缴纳的罚金，并扩大个人信息维权价值，是刺激群众产生个人信息保护需求的政策工具;环境性政策工具是指政府间接支持个人信息保护机构创立，支持个人信息维权活动，是为个人信息保护工作开展提供环境的政策工具。在我国个人信息保护政策体系中，供给性工具起到推动作用，需求性工具起到拉动作用，环境性工具发挥间接作用。理想的个人信息保护政策体系需要保持供需的动态平衡，当供大于求时，就会出现个人信息保护人才闲置现象;当供小于求时，则会影响个人信息保护的发展。
2.2Y维度——个人信息保护政策社会系统论维度
社会系统论是一个将研究对象视为系统，并探究其内部结构与社会环境的关系与规律的研究方法。赵一红[11]、刘涛[12]、王晓等[13]指出其作为一种新的思维方式，不仅为社会治理提供有效的理论基础，还为研究复杂多变的社会问题提供基本的科学方法论原则。尽管社会治理方式众多，但就我国而言，政策管制依然是我国社会治理的核心措施。在我国数据安全环境的严峻形势下，应用社会系统论探讨个人信息保护体系内部结构与社会环境的适应规律，协调多元利益主体，设立综合治理模式治理个人信息泄露问题是必然趋势[14]。已有研究认为在社会系统论中，信息主体、信息收集者、公众以及政府对个人信息的利益诉求呈现有机整体的特征，需要各主体之间进行协调与平衡[15]。在此基础上，随着个人信息价值日益凸显，个人信息保护亦不再局限于信息主体的被动发现，而依赖于各主体的主动监管与信息保护技术的加强，监管与技术将成为各主体之间共同协作的目标。因此，本文构建了一个新的社会系统论视角，综合探讨我国个人信息保护政策与社会系统运行的适应度，其中Y维度要素包括：信息主体、信息收集者、政府、监管、技术和公众。
2.3Z维度——个人信息保护政策效力维度
政策效力是政策权威性的重要体现，需要根据国家行政权力结构与政策类型对政策进行赋分，以此来反映政策效力[16]。参考彭纪生等对政策效力的量化思想，以个人信息保护政策发布层次及其重要程度，将个人信息保护政策效力划分为5个层级。按照政策效力从高至低分别包括中共中央和国家部委发布的法制管制文件、国务院颁布的规范性文件、国家部门的指导性文件。由于我国个人信息保护体系尚在完善之中，省级政策较为零散，为聚焦研究内容，仅以中共中央和国家部委发布的相关政策为研究对象，省级政策在本文未被纳入。个人信息保护政策效力赋分规则如表1所示：
3我国个人信息保护政策文本分析
在政策文本分析方面，已有的研究已经证实文本挖掘和数据统计分析可以细致分析政策的结构特征、内部关系，显示出政策的演化趋势。因此，本研究将在全面把握政策文本内容的基础上反思现有政策体系，从而对政策现状和理论框架进行双向阐释。因此，本研究遵循的政策分析过程是：收集分析样本，建立政策文本分析数据库;人工精读政策，根据架构的三维分析框架从不同维度对政策文本进行编码及分类;最后计算统计分析结果。
3.1样本选择
通过查阅国务院办公厅、工业和信息化部官网及北大法宝网站，时间范围确定为2004年1月至2020年04月10日，检索关键词为“个人信息保护或安全”“个人数据保护或安全”，通过对收集的政策内容进行详细阅读、认真筛选，剔除相关度不高或已失效的政策文本，确定133份相关度较高的有效政策文件作为研究对象。
3.2内容编码
首先，根据本文构建的个人信息保护政策三维分析框架，确定政策文本分析的类目。其中，X维度区分为供给、需求与环境3个类目;Y维度区分为监管、个人信息主体、信息收集者、公众、政府及技术6个类目;Z维度区分按照政策效力高低从1～5依次赋分。其次，阅读政策文本，对政策内容进行分析，抽取个人信息保护政策的文本信息进行编码，在对133份文件进行详细阅读的基础上，共抽取了239条建设我国个人信息保护事业发展的条款。最终形成了我国个人信息保护的政策文本编码表。
3.3政策文本属性分析
对已经编码的政策文本进行逐条分析，部分编码如表3所示，并对各个维度逐一进行判读。由于一些政策条目的表述具有综合性，因此，在进行判断时采取多项选择的方式，按其实际反映类目特征情况独立进行判断，不受其他类目的干扰。
4政策文本分析结果
4.1政策工具视角下的个人信息保护政策
对239个条款依据政策工具进行供给、需求及环境属性判断，统计结果如图2所示。截至2020年4月10日，环境性条款占181条，约占总比为76%;需求型条款占21条，约占总比为9%;供给型条款占37条，约占总比为15%。
图2的统计结果显示，环境性条款（76%）在我国现行个人信息保护政策中占比最重，供给型条款（15%）与需求型条款（9%）远远少于环境型条款。造成这一现象的部分原因是由于我国个人信息保护工作处于发展阶段，政府推出大量环境性条款进行环境建设;另一部分是政府对个人信息安全问题治理依赖于个人信息保护措施，通过仔细研读政策发现政府补贴刺激公众需求类型条款尚无，政府扶持个人信息保护产业链发展也较少，难以形成完善的个人信息管理市场。供给型条款是增加个人信息维权途径的直接途径，需求型条款是提升个人信息价值的有力举措。持续的使用环境政策工具，而忽略供给、需求政策工具将使得我国群众正处于个人信息保护意识较强而维权途径有限、个人信息维权价值低靡的状态。据《中国个人信息安全和隐私保护报告》显示，七成受访者表示对个人信息安全问题感到焦虑，但苦于维权程序复杂、成本高而放弃，另有少部分受访者认为“即使维权成功，好处也不大”[15]。这表明我国群众个人信息保护意识较强，但当个人信息受到侵犯时，依旧缺乏便捷的维权平台与可观的维权收益，进一步佐证了政策工具失衡将不利于我国个人信息保护工作的开展这一结论。
4.2社会系统论视角下的个人信息保护政策
基于社会系统论对我国个人信息保护政策从监管、信息主体、信息收集者、公众、政府及技术6个方面对239个条款进行分析，分析结果如图3所示。其中，信息收集者153条，出现频次为64%;公众性条款52条，出现频次为22%;信息主体条款69条，出现频次为29%;监管型条款44条，出现频次为18%;政府型条款116条，出现频次为49%;技术型条款27条，出现频次为11%。
在社会系统论中，政策体系与社会系统结构存在耦合，我国社会系统与政策体系相互依赖、互为环境[18]。因此，政策体系中社会系统要素分布不均，将使得政策目标实现受阻。由图3可观察出我国个人信息的管理主要依赖于个人信息收集者，个人信息主体并未参与对自身信息管理工作，从而致使个人信息收集者压力过大，个人信息泄露途径防不胜防。且我国个人信息保护工作主要依靠政府制定的行政处罚和刑事处罚，对于个人信息安全监管工作不够重视。而提及最少的技术层面，正是解决问题的关键所在，但其主要停留在规划阶段，并未观察到实际推行政策。基于上述分析，我国个人信息保护事业的发展主要依靠政府约束信息收集者来实施，缺乏严密的技术监管途径。在流通个人信息时，信息收集者与信息主体是重要关卡，对个人信息的保护，不仅应要求信息收集者，还应当重视信息主体。因此，在推行个人信息保护工作中，个人信息主体应与信息收集者给予同等程度的关注。
4.3政策效力视角下的个人信息保护政策
從政策发布层级对239条政策条款中的政策效力进行判断，统计每年政策效力增长结果如图4所示。
不同级别的政策颁布体现了政府的重视程度，通过对我国政策增长效力的量化分析，结合政策类型、发文部门类别能宏观的体现出政府部门之间的协调性[19]。从政策总效力来看，2004—2019年政策总效力持续增高，其中2017年增长幅度最高，条款总效力在样本中占21%，但2019年的政策增长效力大幅度降低。其原因可能是2017年、2018年颁布了太多的高效力政策，而2019年在为各政府部门之间的政策协同做工作，期间颁布的政策文件以效力较低的通知、意见和办法为主。尽管如此，2017年、2018年的政策效力增长仍然与2019年落差过大，这说明政府部门之间的协同性不高，政策的颁布目的缺乏一致性，主要依靠部门对于个人信息保护法律的理解。因而，极有可能导致政策在实施时由于不能适应各阶段或不能兼顾各个方面，最后导致政策落实不到位。
4.4政策工具、社会系统论和政策效力的交叉分析
对个人信息保护政策的政策工具、社会系统论和政策效力的3个维度的交叉分析如图5所示，我国以使用环境型政策工具为主，其政策效力也显著高于供给和需求型政策工具。并且由于环境型政策工具的数量基数大，社会系统完善度也高于供给和需求型政策工具，但我国个人信息保护问题依旧不容乐观。以《网络安全法》为例，其要求“网络运营者不得收集与其提供的服务无关的个人信息，不得违反法律、行政法规的规定和双方约定的收集、使用个人信息，并应当依照法律、行政法规的规定和与用户的约定，处理其保存的个人信息。”，表明我国基于“个人控制”模式制定大量环境型政策工具来治理个人信息安全问题，“个人控制”模式[20]要求信息主体在被收集信息时，完整阅读信息收集者提供的隐私政策，并作出适宜的决定。但人的理性是有限的，在认知和决策过程中，将会受到“框架效应”“禀赋效应”“现状偏好”等因素的影响[21]。并且大数据时代，零散的信息被聚合加工后极可能成为能识别个人的隐私信息，因此仅依靠环境型政策工具运维我国个人信息保护环境是不可取的，环境型政策对信息收集者提出需取应告知并取得信息主体同意这一要求，而信息主体受限于有限理性和复杂的数据环境，很难维护个人信息安全。在《网络安全法》中仅列出少许缺乏具体措施的支持个人信息保护的条例，如“国家鼓励开发网络数据安全保护和利用技术，促进公共数据资源开放，推动技术创新和经济社会发展。国家支持创新网络安全管理方式，运用网络新技术，提升网络安全保护水平。”，并且用户维权时相关条例模糊，如：“违反本法规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任。”，造成公众信息维权途径与价值缺失，形成尽管我国已在多部法律法规中对其作出规定，但个人信息泄露问题依旧屡见不鲜[22]。因此，我国个人信息保护政策制定应转变治理观念，推行多元主体监管，加强个人信息保护途径，刺激公众个人信息保护需求，以实现多元技术、主体的协同治理。
5个人信息保护政策存在的问题及建议
5.1问题
本研究构建的三维政策分析框架中，X维度通过政策工具探究我国个人信息保护政策中基本目标是否贯彻;Y维度通过社会系统要素考量我国政策与社会系统的适应性;Z维度通过政策效力梳理国家政策侧重点。通过不同维度的个人信息保护政策文本分析，识别出相关政策存在的一些问题，具体如下：
1）只重视环境建设，忽略供给与需求刺激
尽管环境建设是系统生态建设必不可少的一步，但轻视供给与需求发展也并非明智之举。个人信息保护的建设不仅仅依赖于政府规范个人信息保护制度，还在于个人自发守护个人信息，意识到个人信息保护的重要性，并愿意开展维权行动;在于提供便捷有效的途径使个人信息保护实现。一味地完善制度，极有可能使群众漠视政策的推行，从而导致政策的推行无法看到成效，影响我国个人信息保护体系的持续发展。除了信息主体层面，针对信息收集机构，政府的供给与需求政策也是缺乏的。大部分的信息收集机构都并非公益性机构，都以盈利为目的。为了实现个人信息保护供给，政府缺乏针对机构开发信息保护技术税收政策、各个机构之间的技术共享政策及政府资助政策，缺乏对个人信息保护措施做得好的信息收集机构的宣扬政策。
2）压力集中于信息收集者，技术发展缓慢
信息收集者对个人信息保护有着不可推脱的责任，但政策将所有的焦点集中于信息收集者而不重视个人信息主体的保护意识，容易导致信息监管链脱节。个人不懂信息保护的方式、个人信息保护技术不到位都是信息泄露的根源。要想建立完备的个人信息保护体系，就必须解决这些问题，因此在政策制定中应当将信息主体、技术与信息收集者的管理齐头并进。否则，我国个人信息保护困境将无法得到改善，公众将继续面临个人信息安全风险。
3）顶层政策设计倾斜，部门间政策缺乏一致性
首先，我国缺乏针对性的个人信息保护法律，个人信息保护仅体现在其他政策中。其次，即便是有顶层政策规划设计，部门之间也缺乏协同性。作为一个初生的政策体系，在营造出较好的社会氛围后，缺少直接的刺激供给与需求政策来平衡体系。下级部门没有经过沟通协调，颁布了较多重复性的政策，如都从信息收集者对个人信息保护措施入手，从而忽略其他要素。最后，在政策效力上，不同效力的部门政策应当各有层次分明，以保证顶层政策有力实施，而不是一味的印发通知等效力较低的文件，致使政策落实缓慢，顶层继续倾斜设计。
5.2建议
为更好地发挥政策对个人信息保护发展的导向、调控、服务等功能，促进个人信息保护的可持续发展，本研究提出以下政策建议：
1）平衡政策工具要素
在国内环境型政策基数较大、群众个人信息安全意识觉醒的状况下，政府应针对个人信息保护现状增加供给与需求政策，个人信息保护供给政策可以通过加大政府投资、扶持个人信息保护机构建立;对信息收集机构实施个人信息保护的项目进行税收优惠;国家机关先示范，自主研发信息保护技术等政策加强供给工具要素。个人信息保护需求工具要素可以通过政府出资承担一定比例的个人信息保护维权支出;增加个人信息维权的收益;鼓励开展个人信息保护相关培训讲座。
2）多元主体合作
除了规范信息收集者的行为以外，每個人对自己的个人信息安全应当具有防范意识。对于网民来说，个人信息保护不应当是被动的，应该学会主动甄别信息采集者意图，与管理者携手防范。同时，政府还可以通过披露个人信息泄露案例来警醒公众，提高公众个人信息安全意识。最后，应建立完善的个人信息监管机制，聚集信息主体、公众、政府部门合作监管个人信息，及时治理个人信息泄露问题。
3）提高部门协同性
在加快个人信息保护法建设的基础上，各个部门也应当做好配套的政策推行方案，做到有法律保障、有奖罚措施、有发展规划，每一项出台的政策都有其特定的目标。以全国人民代表大会制定的法律、国务院的纲要为核心，工业和信息化部为首，带动民政部、交通运输部、卫生部等逐渐普及个人信息保护在各行各业的应用。各个部门在实现社会公众个人信息保护的前提下，出台不同侧重的政策，都应当考虑部门的定位，结合政策效力的轻重，恩威并施地提高个人信息保护政策体系的协调性，保证社会资源运用的最大化，构架一个完备的具有中国特色的个人信息保护政策体系网络。
6结语
通过对国内已有的个人信息保护政策进行文本量化分析，发现我国个人信息保护政策体系并不能仅仅依靠某种单一的机制、个体及部门解决。它是一项多元、复杂的系统工程，随着大数据时代的来临，必然内嵌于整个社会系统中，与社会系统的要素息息相关。从而要求个人信息保护政策体系需要与社会治理保持高度契合。基于此，本研究对未来个人信息保护政策的建设方向提出了“平衡工具要素”“多元主体合作”“提高部门协同性”的建议。研究结论一方面对我国未来个人信息保护政策立法方向具有实践指导意义;另一方面引入新视角对个人信息保护政策要素重新分析，对继续开展个人信息保护研究具有创新价值。未来的个人信息保护研究将从《个人信息保护法》的立法、个人信息保护优化路径研究、个人信息保护政策协同等方面进行深入研究。
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（责任编辑：郭沫含）
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