新形势下社会矛盾纠纷多元化解机制研究
本课题组
【摘要】 近年来我市在推进多元化纠纷解决机制方面取得了初步成效，也存在一些薄弱环节：矛盾纠纷调处方式多元化的理念还没有形成广泛共识，诉讼与非诉讼相衔接的机制建设有待加强，行业性、专业性组织等发育不充分，组织建设、激励机制尚待完善，构建多元化纠纷解决机制法律依据不足等。建议建立健全人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制，进一步完善仲裁机制、行政裁决机制，加强行政复议工作，充分发挥人民法院引领、推动和保障作用。
多元化纠纷解决机制以其协商对话、非对抗方式、保密中立、程序简便灵活、节约公共成本、获得双赢结果等优势，越来越多地被世界各国关注和采纳。一个功能互补、相互衔接、科学系统的纠纷解决体系已经成为一个国家或地区投资环境和软实力的重要组成部分。深化多元化纠纷解决机制改革符合国际发展潮流，符合我国国情，既是大势所趋，也是现实需要。
一、当前社会矛盾纠纷的趋势特点
当前，我国改革进入攻坚期和深水区，利益格局重新调整引发的矛盾纠纷尖锐，且纠纷的主体、性质、形式、过程及社会影响都呈现多元化的趋势。如经济发展新常态下新交易模式的活跃，引发网络购物、网络约车服务、互联网金融等新类型纠纷不断出现。社会矛盾纠纷总体上呈现多元性、复杂性和多样性，这也决定了纠纷解决方式的多样化。具体看，社会矛盾纠纷呈现以下趋势特点。
一是客体复杂化和主体多元化。产业结构、经济结构、思想观念、传统习惯等各方面的差异致使矛盾纠纷复杂化，已由过去的“一因一果”转为如今的“一因多果”、“多因一果”或“多因多果”的复杂状态。随着经济发展的驱动、渐进深入的改革，尤其导致了县域矛盾纠纷的增多，并且主体也正朝向多元化方向发展，已由过去仅限于群众之间，发展为群众之间、群众与基层自治组织之间、群众与企事业单位之间、群众与行政机关之间的矛盾纠纷。
二是类型多样化。随着社会发展的多元化、信息化和基层民主化，在这过程中必然会触及到不同群体的自身利益，因而就有可能引发矛盾纠纷。正因如此，在家庭、婚姻、抚养、赡养等传统类型外又出现了因土地承包、征地赔偿、企业改制、劳动用工、非法集资、征地拆迁、涉法涉诉、环境污染等新矛盾纠纷类型。
三是规模群体化。在依法治国的新形势下，公民维权意识进一步增强。由于部分群众“法不责众”心理的驱使，就可能使参与矛盾纠纷的人数增多，规模越来越大，而“群集”行为往往呈现出有组织、有计划的特点并出现情绪化、过激化、暴力化的倾向，直接影响到了全社会的和谐稳定。
四是调处复杂化。一些矛盾纠纷是因历史原因遗留下来的问题，处理起来常会缺乏政策、法律依据，因而一时半会儿不容易得到解决，甚至根本无法解决。这时，就有可能出现当事人的过激行为，如此一来更增加了处理的难度。矛盾纠纷形成的因素多，生成过程复杂，还经常关联到诸多不稳定因素，其后果不仅涉及一个或几个人的利益，可能会涉及众多当事人的利益，这无疑又增加了化解难度。
二、连云港市社会矛盾纠纷化解的实践探索近年来，我市结合本地实际，在推进多元化纠纷解决机制方面进行了积极探索和有益尝试，学习借鉴“枫桥经验”，深化拓展“大调解”机制，以赣榆、海州和公安条线为试点先行，创新开展以人民调解为主体的社会矛盾纠纷多元融合式调处机制建设，发动群众、依靠群众、服务群众，就地、就近、依法合力化解矛盾
纠纷。主要做法是：多元融合，变“单打一”为“齐上阵”；整合各方力量资源，让群众有地方说理；配强调解人员队伍，让专业人士评理；全面把握矛盾纠纷的排查、化解等多重环节，畅通信息入口，前移调处关口，实行精确分流；合力化解矛盾，上下同心，政府牵头，社会协同。
多元融合式调处机制，是创新社会治理，化解矛盾纠纷，夯实稳定根基的一项重要举措。在工作定位上，新机制建设是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，创新社会治理的一项重点工作和民生实事工程，是响应十八届四中全会提出的“建立多元化矛盾纠纷解决机制”的积极实践行动。在建设方向上，新机制建设是“抓好调解队伍、规范机构设置、再造工作流程、提升调处质效”，进一步推动人民调解制度顺应形势需要不断丰富发展的必然要求。在理念设计上，新机制建设是“整合各方资源、完善协作机制、形成工作合力、推动齐抓共管”，真正促进和实现疑难复杂矛盾纠纷调处化解“主体多元、工作融合”的创新之
举。这一机制兼顾“情、理、法”的各个层面，能够满足不同主体的不同利益诉求，由于给予当事人在矛盾纠纷解决上的各项选择权，也体现了对矛盾纠纷当事人的权利尊重。
三、当前多元化纠纷解决机制存在的突出短板和薄弱环节对照中央和省、市委的要求，目前我市多元化纠纷解决机制建设还不够平衡，不同地区、不同领域、不同部门的推进力度和效果差异较大，一定程度上存在各自为战的现象，主要问题是：
一是矛盾纠纷调处方式多元化的理念还没有形成广泛共识。纠纷解决途径单一化，诉讼被普遍作为首选的甚至是唯一的途径，有限的司法资源难以应付诉讼爆炸带来的压力，诉讼机制本身的局限性日益凸显。各相关部门对矛盾纠纷多元化解重视不够，在自身任务繁重情况下，对矛盾纠纷化解常敷衍观望、消极应对，无法形成对接合力，对参与调解的积极性不高，协调配合不足，“联而不动”的现象较为普遍。
二是诉讼与非诉讼相衔接的机制建设有待加强。诉调对接工作在制度建设方面总体上看还比较简单、原则，在哪些工作需要对接、与哪些主体对接以及如何对接方面缺乏具体的操作规范。三是行业性、专业性组织等发育不充分。行业性、专业性组织不同于人民调解组织，往往没有国家经费作保障，完全依赖自
身造血功能。多元化纠纷解决机制构建中，较多地采取由政府主导推动的模式，行业性、专业性组织等社会力量还没有充分发掘，在相关专业领域发挥作用的空间很大。
四是组织建设、激励机制尚待完善。比如，法院在化解纠纷过程中因为缺乏经费支持，难以引入相关调解资源，无论是司法协理员，还是人民陪审员、离退休司法工作者驻庭或协助参与化解矛盾纠纷，大多存在工作经费和报酬得不到有效保障的问题，工作积极性受影响。
五是构建多元化纠纷解决机制法律依据不足。缺乏统一、权威的法律规范，立法仅对司法调解和人民调解制度作了较为详细的规定，而其他争议解决方式则无原则规定，在程序上缺乏法律依据，更多的是以司法解释和政策文件的方式体现，并未形成制度化的多元化纠纷解决制度体系。
四、完善多元化纠纷解决机制的意见建议完善矛盾纠纷多元化解机制，是推进供给侧结构性改革背景下有效预防化解矛盾纠纷的迫切需要，是推进社会治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，是保障人民群众合法权益、促进社会公平正义的重要举措。党的十八届四中全会明确提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。”2015年12月，中央下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，对完善矛盾纠纷多元化解机制作出了新的战略部署，提出要探索新形势下预防化解矛盾纠纷的方法途径，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，这为做好新形势下矛盾纠纷多元化解工作指明了方向。实践中，我市应按照上级要求，结合自身实际，重点加强以下工作：
一是建立健全人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制。在基层行政主管部门设立人民调解工作室或工作窗口、成立人民调解委员会等，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，由行政部门委托或移交人民调解组织解决。积极推动在基层人民法院设立人民调
解室或工作窗口，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解，落实人民调解协议司法确认制度，对各级人民调解组织做出的合法调解协议，人民法院给予法律效力确认，促进诉讼与人民调解程序的无缝对接，维护人民调解制度的权威性。
二是进一步完善仲裁机制。加快仲裁机构自身改革，使仲裁机构摆脱行政权的庇护，恢复仲裁民间性的本来面目，凸显仲裁的中立性和公正性。逐步扩大仲裁适用的范围，除仲裁法规定外，在行业性法律中增加仲裁制度，比如，在教育法中增加教育纠纷仲裁，在证券法中增加证券纠纷仲裁，在商业银行法中增加金融仲裁等。强化“一裁终局”适用，通过立法将仲裁裁决作为终止诉讼的法定情形。
三是进一步完善行政裁决机制。对有关行政裁决规范性文件进行系统清理，从立法上逐步建立起行政裁决制度体系，规定行政裁决权只能由法律法规赋予，提高行政裁决的效力和权威性。将行政裁决机构从行政部门中剥离出来，使行政裁决机关及其人员保持专业化和相对独立性。在医疗卫生、环境资源、权属纠纷以及商标、专利等领域普遍存在行政裁决权与司法权的重合甚至抵触，可以参考国外经验，采用行政裁决先行、司法审查保障的做法，建立行政裁决前置制度，并逐步扩大行政终局裁决的范围。
四是进一步加强行政复议工作。强化宣传，引导群众深入了解行政复议职能，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。积极推行公开审理方式，广泛采取听证、质证方式，让当事人参与复议审理过程，增加透明度。贯彻调解优先原则，把协调、调解贯穿办案全过程。坚持集体研究讨论决定案件，提高办案质量，保证案件审理结果的公正。加大行政行为纠错力度，增强行政复议权威。坚持办案与指导监督并重，制定案件指导制度，通过典型案例引导，统一办案标准，提高办案水平。
五是充分发挥人民法院引领、推动和保障作用。法院应主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，通过建立功能强大、资源充足的诉调对接中心，引导当事人选择适当的方式化解纠纷。通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等途径，促进诉讼外纠纷解决机制的发展，让更多的矛盾纠纷通过规范、中立、有效的非诉解纷渠道解决。与此同时，法院自身应当强化督促程序、小额诉讼程序以及行政诉讼简易程序等的适用，以承接其他纠纷解决机制中转交过来的纠纷，形成纠纷顺畅化解的通道。完善多元化纠纷解决机制是一项系统工程，必须加强党的领导和上层设计，坚持党委领导，政府主导，综治协调，各方参与。
同时要做好平台建设、经费支出、队伍建设等各项保障工作，只有这样，多元化纠纷解决机制才能顺利推进并切实发挥作用。
（此报告为市委常委命题的重点课题中期研究成果；课题组成员：***、***、**、**）
关键词：***市 社会矛盾 化解机制 对策研究
报：市委、市人大、市政府、市政协、省社科联领导
送：市委办、市人大办、市政府办、市政协办、市有关部门
《决策内参》编辑部电话：858**619 邮箱：jc***015@163.com
20**年8月15日 共印200份
