杨赛
摘要：《公务员法》在立法时将保障公务员的合法权益作为立法的目的之一。《公务员法》的颁布与修订也确实对规范公务员的管理、提高行政工作效率及保障公务员的合法权益起到了重要作用。但是，在法条中规定的权利救济手段有很多不合理、不完善的地方，在实践中效果不好。本文立足于对《公务员法》及其相关法律法规的细致分析，描述我国公务员保障制度的现状，指出其缺陷并阐述了完善该制度的现实意义，在此基础上提出切实可行的措施和解决办法，得出厘清公务员与行政机关的关系，建立高度独立的受理申诉控告机关和完善公务员权利保障的司法救济制度是完善我国公务员权利保障制度的必要措施和贯彻依法行政原则，建设法治政府的必然要求。
关键词：公务员;申诉;控告;权利保障;司法救济
1 公务员权利保障的背景及公务员权利的涵义
2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，这是我国首次就干部人事管理进行立法。随后，2017年9月1日第十二届全国人大常委会第二十九次会议对其进行修订和2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议对其进行的修订使其不断完善。《公务员法》的颁布与修订对于规范公务员的管理、提高行政工作效率及保障公务员的合法权益具有重要作用。该法的实行以及《国家公务员暂行条例》的废止，是完善我国公务员人事管理制度和坚持贯彻依法行政原则的具体体现和一大进步。但是，《公务员法》规定的权利保障制度中，有些具体规定仍不完善甚至不合理。因此，在我国实施依法治国和建设社会主义法治国家的进程中，如何保障公务员的合法权利，进而提升对公务员的管理水平和提高行政工作效率就成为我们亟待解决的问题。
公务员权利指国家法律对公务员可以享有某种利益或者可以做出某种行为的许可和保障。我国《公务员法》第二章第15条规定了公务员权利包括以下四大类：一是职务保障权; 二是身份保障权; 三是经济利益权; 四是保障请求权。下面笔者将对《公务员法》中规定的公务员权利保障制度中存在的问题进行分析，为我国公务员权利保障制度的发展提供可操作性建议。
2 我國公务员权利保障制度的现状及缺陷
2.1 我国公务员权利保障制度的现状及相关法律法规的规定
目前我国公务员权利保障的法律法规主要有《公务员法》、《行政诉讼法》、《行政机关公务员处分条例》、《国家公务员申诉控告暂行条例》、《公务员申诉规定（试行）》等。总体而言，我国公务员的救济方式主要有复核、申诉、控告制度、人事争议仲裁制度。这拓展了公务员权利救济的方式、加强了对公务员的权利保障;我国《公务员法》第九章监督与惩戒第63条在法律上赋予了公务员进行陈述和申辩的权利。在《公务员法》第十五章申诉与控告中，第95条至第98条的法律规定确立了公务员享有申请复核权、申诉权以及控告的权利。
2.2 我国公务员权利保障制度的缺陷
2.2.1 公务员与所在机关关系
公务员首先是公民，然后才是国家公职人员，在依法治国，建设法治政府、法治社会的今天，公务员已不再是机关的附属物，不再是机关的工具，而是具有法律人格的主体，在履行法律规定义务的同时，也享有法定的权利。公务员与政府机关之间，实际上存在两种法律关系，一是内部行政关系;二是劳动关系。从本质上讲，二者之间其实是一种劳动关系。这也是许多国家把公务员称为“政府雇员”的原因。因此，对于工资、福利、保险待遇等物质利益，是公务员作为劳动者应当享有的权益。但在现实中，公务员在利益受损时权利既难以得到保障，也不能轻易离职，在制约政府侵权行为时与其他社会群体相比，公务员可能更显弱势。
2.2.2 公务员申诉控告制度的缺陷
上文在我国公务员权利保障的现状中提到法律赋予了公务员申诉和控告的权利，这在很大程度上保障了公务员群体的合法权益。但是，这一制度同样存在着严重的缺陷。
通过《公务员法》第95条，96条可知，在申诉控告制度中，公务员只能向原人事处理机关申请复核，如果不满意，充其量只能再向同级公务员主管部门或者该机关的上一级机关提出申诉。原复核机关是原人事处理机关，申诉机关是该机关的上级，这明显违背了“任何人不能做自己案件的法官”的自然公正原则。这直接导致的结果是当一些公务员受到不公正对待时，不敢提出申诉控告，从而使得该制度流于形式。而根据《国家公务员申诉控告暂行规定》第17条和《公务员申诉规定（试行）》第6条，虽然规定了受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件，但是此项规定过于简陋：它只是规定该公正委员会的成员一般由受理机关中相关工作机构的人员组成，必要时，可以吸收其他机关的有关人员参加，这说明，它只是一个临时性的委员会，即没有固定的组织机构和专门的裁判人员及相应职权，从而也就无法独立履行对申诉案件的审查。
2.2.3 公务员申诉控告制度程序上的缺陷
对于公务员权利保障而言，程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件，尤其是对公务员作出不利处理决定的程序制度和公务员权益受到侵害后的救济程序制度。然而，2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》将行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”扩大解释为行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。这种以维护现存人事管理制度为目的的立法和司法解释，无疑与现行公务员法已不相适应。
3 如何完善我国公务员权利保障制度
3.1 完善公务员权利的行政救济制度，依法保障公务员权利的实现
根据上文的分析可知，公务员与行政机关之间的关系具有双重属性，既存在劳动关系，又存在内部行政关系。但究其本质，二者是劳动关系。因此，公务员在身份上首先是作为政府雇员的劳动者。而我国《公务员法》第105条争议处理的规定仅限于聘任制公务员，并不适用于所有类型的公务员，受案范围过于狭窄。由此当作为劳动者的公务员与所在机关之间就工资、福利等问题产生纠纷或争议，笔者认为应当参照企业劳动争议处理办法，建立人事争议仲裁制度，扩大人事争议仲裁委员会和人民法院的受案范围，将所有公务员纳入其管辖范围。
3.2 建立高度独立的受理申诉控告的机关
公务员在申诉控告过程中，只能向原人事处理机关申请复核，在不服的情况下最多再向同级公务员主管部门或者该机关的上一级机关提出申诉。这说明，当公务员受到内部行政行为的不利处理时，只能寻求行政系统内部的救济途径。然而受理申诉的机关组成的公务员申诉公正委员会因为自身地位的非独立性和临时性，某种程度上充当了“自己案件的审判员”，这不但不符合程序正义，而且也难以保证结果公正。
为了确保公务员的合法权益，我国应该成立一个高度独立的受理公务员申诉控告的专门机构，这样既能保证公务员受到不公正待遇时的申诉控告案件得到公平公正处理，又能提高案件处理的质量。
3.3 完善公务员权利保障的司法救济制度
在现行法律关于公务员申诉控告的程序上，《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》都将行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定排除在了人民法院的受案范围之外，最高人民法院甚至作了扩大性的司法解释，将“奖惩、任免等决定”扩大到了整个行政机关工作人员公务员权利义务的决定，这是非常不利于公务员权利的保障的。之所以会出现这样的立法规定，其理论根据源自于特别权力关系理论。
现在西方各国都修改了特别权力关系理论，将公务员的权利保障纳入司法救济的范围。我国《公务员法》虽然将聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生争议纳入司法救济的范围，但该法条规定的主体仅适用于聘任制公务员，事项仅适用于因履行聘任合同发生的争议，这使得司法救济范围太过狭隘。既然对聘任制公务员的这一规定打破了内部行政行为不属于人民法院受案范围的限制，那么为了有效保障公务员的合法权利，应该将所有公务员的人事纠纷、对公务员处理的内部行政行为统归为司法诉讼范畴。当公务员重大权利受损时，可与一般行政相对人一样寻求司法救济，不因自身的公务员身份而受到影响。笔者认为，在具体操作上，人民法院应当将国家机关对公务员作出的影响其权利义务的行政行为纳入司法审查范围，具体包括：辞退或取消录用;处分;降職;免职;不按规定程序进行的公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩。
4 结语
在全面依法治国，建设社会主义法治国家的今天，国家机关与公务员之间不单纯是一种内部行政隶属关系，其更是一种劳动关系，这是其本质。在这种法律关系状态下，公务员享有法律上的权利，承担法律上的义务;国家机关作出影响公务员权利义务的行为必须于法有据，必须遵循依法行政的原则。建立人事争议仲裁制度，成立高度独立的受理公务员申诉控告的专门机构，完善公务员权利保障的司法救济制度和程序，扩大人事争议仲裁委员会和人民法院的受案范围，将国家机关对公务员作出的影响公务员权利义务的内部行政行为和具体行政行为纳入其中，这是完善公务员权利保障制度的必由之路，也是贯彻依法行政原则，建设法治政府的必然要求。
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（作者单位：西北政法大学法律硕士教育学院）
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