论行政监督体系的健全与完善
[目的与意义：]
伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展,行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出,建立健全行政监督体制的吁求也因此越来越强烈。从法理上讲,在我国“议行合一”的国家政权体系中,行政机关只是立法机关的执行机构。但在实际政治生活中,行政机关发挥着非常活跃的统治和管理功能,承担着大量的行政立法、决策和执行功能。因此,加大行政监督力度、改善行政监督结构、增强行政监督实效以保障行政机关准确、全面、高效地依法行政,是我国的当务之急。
[主要内容与框架结构：]
本文通过分析，界定了行政执法监督机制的含义，并通过对行政执法监督理论的分析，反思了我国现状的行政执法监督机制，提出了必须健全和完善我国的行政执法监督主体，以适应构建和谐社会的需要。
一、我国现有的行政监督体系
二、西方国家的行政监督体系
三、中外行政监督体系的比较
四、完善我国行政监督体制的一些启示
[研究方法：]
行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，他需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益，才能强化对行政执法的监督力度，确保依法行政，社会秩序的稳定和人民生活的**，以适应我国构建和谐社会的需要。
[摘要]：本文简要介绍了我国当代行政监督体系和西方行政监督体系的主要内容，并就两种监督体系下各自监督主体的地位和所能发挥的作用做了较详细的比较。根据比较分析的内容，总结出了完善我国行政监督体制的一些启示。
[关键词]：行政监督 比较 完善
行政监督是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系的一个重要组成部分，也是国家机器正常运转的重要机制。行政监督在国家政治生活和行政管理中有重要作用，它通过对行政机关及其工作人员的工作和作风进行监督检查，及时纠正偏差和失误，防止官僚主义、贪污腐败等不正之风，保证行政管理活动严格依法办事，确保国家总任务和总目标的实现。一个社会中，享有监督权力的所有主体之和构成该社会政府过程的监督体系。健全的监督体系的存在是政府正确决策、正确执行和保持廉洁的保障。
一、我国现有的行政监督体系
我国的行政监督产生于新中国成立时期，但较完整的行政监督体系形成于20世纪80年代中期。行政监督一般是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行全面的监察、检查、督促和指导。它是我国社会主义监督机制中的一个重要组成部分,在弹纠不法、增进效率、优化政府形象等方面可以起到重要作用,从而有力地推进政府行政管理的廉洁化、法治化和高效化。
目前,我国行政监督已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系,主要包括主体体系和对象体系两个方面。
第一,从主体体系的内在构成要素看,我国现行的行政监督体制由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督两部分组成。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督,其中外部权力监督包括:国家权力机关的监督,即人民代表大会及其常委会的行政监督;国家司法机关的监督,即人民检察院和人民法院实施的行政监督;中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括:人民政协以及各民主党派的行政监督;社会群众及舆论监督,主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。
内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督,主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督,包括:行政监察;审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督,包括:上下层级监督,即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督;平行部门监督,即政府职能部门就其所辖事务,在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督。
第二,行政监督的对象是与行政主体及其活动相应的一个综合体系,涵盖了政府行政活动的各个方面。从结构上看,容纳了整个行政组织、行政机关和全部行政人员;从功能上看,涉及政府的政治、经济、社会和文化职能的各个领域;从过程上看,包括信息情报、政策抉择、计划规划、指挥协调等所有行政行为及其产品。
在厘定行政监督体制基本架构的基础上,不难发现,现阶段我国行政监督具有面广量大的宏观总体特征
,在实践中发挥了“保健”与“治病”的双重功效。从理论上讲,监督客体的公开性、主体的多元化以及监督内容的广泛性,有利于充分体现监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则;外部异体监督和内部同体监督的结合,有利于形成全面复合的监督网络,提高监督的整体效能。但现实中,由于整个监督体系庞大而杂乱,以及缺乏应有的独立性和权威性,行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷,“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比 皆是。
二、西方国家的行政监督体系
资本主义发展过程中，西方各国都建立健全了行之有效的行政监督体系。一般看来，它们行政监督体系主要由下列四个环节组成②。
（一）立法机关的监督。
西方国家宪法或习惯法都赋予立法机关监督行政机关的权力，以此制约行政机关的活动，防止行政机关滥用职权。立法机关对行政机关的监督主要从以下几方面进行：1.人事监督。主要是批准政务官员的任命，此外还能够直接对重要政府官员的职业水平、道德修养等方面进行监察，对不称职者有权弹劾、批评。美国众议院道德委员会，就是履行这一职能的专门机构。2.财政监督。立法机关作为人民代表机关便具有“政府钱袋监督人”的职能。立法机关要派出专门机构按一定时间、程序和方式对政府预算和支出予以审议监督。3.质询、调查、弹劾、投不信任票等方式的监督。
议会行政监察专员制度是适应现代行政管理发展需要而产生的。它最早起源于瑞典，其主要职责是监督行政、军事、司法机关对于法律的执行情况。战后这一制度被许多国家采纳和应用。监察专员通过对案件的调查，来监督、检查政府中存在的管理不善的行为，并公布于众加以批评，提出给予受害公民以合理补偿。这样，议会行政监察专员通过受理控诉，进行调查核实，提出批评建议等，就形成了独特的对行政机关及其公务人员的监督方式。
（二）行政机关的内部监督。
西方国家行政机关的内部自身监督有多种方式，但主要分为两种：一是以公民请愿、诉愿为核心的自身监督。请愿权是一项古老的权利，指人民就某项事情，向国家机关陈述意见的权利。一旦诉愿提出，行政机关就对其所作出的决定进行核查，核查的过程既是对行政官员的检查过程，也是改正错误决定和公民得到帮助的过程。另一种是在行政部门内部设立专职监督检查机关进行监督。为了更有效地加强行政监督，促进行政管理科学化、法制化，许多国家在行政机关内部设立了各种检查约束机制。如美国
1978年后，在各行政部门设立监察长的制度。监察长由总统任命，并由国会参议院同意。监察长直接向上级首长负责，独立行使职权，地位相当于副部长。
（三）司法机关的行政监督。
西方国家司法机关对行政机关的监督方式主要有两种，即违宪审查监督和行政诉讼监督。违宪审查监督至今已有190年的历史，有130多个国家建立了这种制度。行使违宪审查权的机构各国不尽相同，美国等由最高法院兼管违宪审查。而法国、意大利、德国等国则设立专门的机构－－宪法法院来行使违宪审查权。由最高法院来行使违宪审查的方式，主要是通过审理具体诉讼案件来审查其所适用的法律、法令是否违宪。行政诉讼监督指由于国家行政机关公职人员在执行公务时的违法或不法行为，损害了公民的权益。该公民依法请求有关国家机关予以撤销或制止这种违法行为，以及有关国家机关依法按公民请求审理并作出裁决，从而对行政机关形成监督的制度。
（四）社会及新闻媒介的监督。
西方各国社会监督的主要形式有利益集团和社会舆论两种。利益集团形形色色，监督形式也多种多样。近年来，西方国家的利益集团日益加强和联合，似乎将会把公众对行政行为的监督整合为种种集体监督行为。西方国家新闻传媒常享有“第四权力”的美称，因为它一手握威力无边的舆论自由利剑，一手执人民有“知情权”的盾牌，经常冲入权力运作圈内，对公众人物采取紧迫盯人式的监督，甚至不时使出揭人隐私后添油加醋大肆渲染等手段。利益集团和大众传媒共同构筑的社会舆论监督，前者对政府行政行为产生有形的压力，后者对政府和行政官员产生无形的约束。
此外，西方国家的在野党的监督也很有特色。在野党不仅在大选中抨击执政党的施政纲领和内外政策，在平时尽力搜罗、寻觅执政党的“弊端”和丑闻，而且组建“影子内阁”，或者借助其他监督方式对执政党发起攻讦，其监督效果特易引起轰动效应。
三、中外行政监督体系的比较
中国的行政监督体系看起来比西方国家的行政监督体系更复杂和更完整。但现实中，由于整个监督体系庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。通过行政监督体系中的几个主要监督主体在中国和西方国家中监督功能的比较，可以发现两种体系间的差异。
（一）人大监督与议会监督的比较。
按照"议行合一"的原则，各级人民代表大会是我国的权力机关，宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会以行政的监督权。从理论上讲，权力机关对行政的监督在所有的监督形式中，最具有权威性和强制性，具有法律的约束力。但是这一监督目前实际运用则是很不够的。人大对政府的监督在许多方面难以深入。之所以不能深入，是由于在对政府的监督中可能会直接监督到同级党委的头上去。比如现在许多地方的政治、经济、文化、教育、卫生、民政等重大事项，通常是由同级党委提出意见，再由同级政府起草方案，然后交由同级党委讨论，再又提请同级人民代表大会及常委会审批。当人大遇到此类情况，其监督就会受到一定的阻力。
西方国家议会的权力虽然并不高于行政机关的权力，但它能真正起到对行政机关权力的牵制和平衡。由于有详细明确的法律规定，议会能采取实在的措施行使监督职权，采取建议、质询、调查、不信任表决、倒阁、弹劾、审查法案等方法对政府的人事、重大决策和预算决算进行监督。由于政府职能的扩大，为了进一步加强对政府监督的有效性，防止和补救公民权益被不合理的行政行为所侵害，在议会中专门设立了行政监察专员。
（二）行政监察部门监督的比较。
我国的监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下，专职监督机构受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。在组织上，监督机构的负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由行政机关任命。在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、工资和奖金，从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了监督主体的独立性，使监督人员在心理上有顾虑，他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍，干扰甚至打击报复。监督人员背着这个思想包袱，难以毫无畏惧地展开工作，难以独立行使监督权。表现在办案上，往往是先由党政首长内定性质，然后交监督部门去履行法律手续，监督人员只能被动地接受长官意志。更有甚者有的官员受人情之托，用领导身份干扰办案，影响司法独立公正。除了体制上的原因，有许多问题在政策界限上很模糊，这就使得监察部门很难进行监督。监察部门本身的问题也是很重要的。比如，监察部门处理权限很有局限性。按照现行规定行政监督部门只具有记大过以下的处分权，有许多严重问题，由于没有直接处理权，只有建议处理的权力，这样在实际生活中，对许多严重问题的处理，只能依赖上级有关部门，这不能不影响监察部门监督的权威性。与此相比照的是西方国家已实行了监察权独立，即监察机关权力独立于行政权力之外，直接对最高行政首长或议会负责，取得较好的监督效果。
（三）人民群众的监督与公民请愿权的监督比较。
人民群众对政府的监督在我国的宪法和法律中都有规定，因此人民群众对行政机关的监督本不应该成为问题。但是在实际生活中，人民群众的监督所发挥的作用不大，不把群众监督放在眼里的现象和问题在我国行政机关中不同程度地存在着。在行政机关中，一些行政领导者，以权谋私、腐化享乐等等腐败现象已经到了令人发指的地步，广大人民群众对此意见很大，但却奈何不得。这些情况表明我国群众监督严重存在着名实不符的现状。西方国家对公民请愿权的尊重，使得公民的诉求只要提出，行政机关就对其所作出的决定进行核查，核查的过程既是对行政官员的检查过程，也是保护公民利益的体现。由于有切实的保障，公民自然会主动、积极地监督行政活动。
（四）新闻舆论监督的比较。
虽然新闻监督本身并不具有制裁力，但却具有动员群众的实际能力。舆论监督对政府和行政官员是一种无形的约束，可以提高行政机关的效率和保持官员的廉洁。就我国的情况看，虽然舆论监督也发挥了不小的实际效力，但是由于舆论宣传制度上的制约，新闻自由的效力尚未得以充分发挥。在西方各国，新闻媒介的监督是行政监督的重要工具。其监督方式主要有报道、评论和调查。西方许多政治学家认为，舆论自由的存在和舆论工具的多样化将会增加对自由的捍卫，公共讨论本身就是对政府专横地使用权力的最好制约。在西方国家中，舆论监督对政府官员起着很大的制约作用，因此西方许多学者把舆论监督与立法、执法、司法等并列，认为是现代社会的四大支柱。
（五）司法监督的比较。
我国的司法监督指人民检察院和人民法院对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督。人民检察院是我国国家法律监督机关，主要通过行政法律监督权对国家行政管理活动进行法纪监督。人民法院通过审判活动，监督行政机关，督促其严格依法办事。我国法院的司法监督仅对具体行政行为监督，没有规定违宪审查监督。西方各国的司法监督不仅监督具体的行政行为即行政诉讼监督，还大多有违宪监督即抽象行政行为的监督。
通过上述比较看出，虽然中国的行政监督体系和西方各国的行政监督体系大致相同，但由于是在不同的政治体制下运作，监督主体实际发挥的作用大相径庭。在中国，中国共产党的监督是我国行政监督体系中最有特色的部分，也是事实上最重要的监督主体，它的监督功能发挥的好坏是行政监督是否有效的关键。其他监督主体在目前只是起着辅助监督的作用。西方各国的行政监督主体却能在行政监督中发挥各自应有的作用，真正形成网络化的内外监督体系，从而使政府处于严密的监督之中。
四、完善我国行政监督体制的一些启示
参考文献：
①参见王世雄：《我国行政监督体制的现状与发展趋向》，《政治与法律》2000.6 第48-52页。
②参见朱光磊著：《中国政府过程》，天津人民出版社2002年版，第233-234页。
③参见庞京城：《论行政监督》，《**大学学报》（社科版）1994.2第29-76页。
④尤光付：《西方国家行政监督的发展与启示》，《华中师范大学学报》（哲社版）1994.5 第24页。
⑤尤光付：《西方国家行政监督的发展与启示》，《华中师范大学学报》（哲社版）1994.5 第25-27页。
